II SAB/Wa 133/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego P. J. z [...] lipca 2020r.; 2. stwierdza, że bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz P. J. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. P. J. (zwany dalej "Skarżącym") pismem z [...] lipca 2020r. wniósł do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwany dalej "PPIS") wniosek o udostępnienie informacji w zakresie udostępnienia numeru księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność PPIS. Jednocześnie wniósł, aby informacja była udostępniona za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. 2. Z pisma PPIS z [...] listopada 2020r. wynika, że po usunięciu przyczyn technicznych, które spowodowały, że wniosek nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, przesłano Skarżącemu akt powołania Inspektora Sanitarnego, fakturę na zakup chłodni do przechowywania szczepionek, decyzję Starosty [...] o przekazaniu w zarząd trwały nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...], ewidencję środków trwałych, fakturę na zakup klimatyzatora, plan i wykonanie mierników za 2018r., numer księgi wieczystej nieruchomości, jedno pismo skierowane do rodziców uchylających się szczepień swoich dzieci, protokół kontroli podmiotu leczniczego i decyzję nakazującą w związku ze stwierdzeniem uchybień sanitarno-higienicznych i technicznych w podmiocie leczniczym. Zwrócono się z prośbą o odstąpienie od żądania udostępnienia pozostałych pism do rodzin uchylających się od szczepień, protokołów kontroli podmiotów leczniczych i decyzji skierowanych do podmiotów leczniczych z powodu "dramatycznej sytuacji epidemicznej w Polsce i w związku z tym bardzo dużym obciążeniem pracowników Stacji pracami związanymi z zapobieganiem szerzeniu się epidemii COVID-19." 3. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił PPIS bezczynność i wniósł o zobowiązanie PPIS do rozpoznania ww. wniosku w ciągu tygodnia od otrzymania akt sprawy z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zwrócił się też o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skarżący stwierdził, że PPIS był zobowiązany udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku, czyli do [...] lipca 2020r. PPIS nie wykonał jednak tego obowiązku, więc skarga jest uzasadniona i konieczna. 4. PPIS w odpowiedzi na skargę wyjaśnił między innymi, że posiada dwie skrzynki figurujące pod nazwami: "Domyślna" oraz "[...]". Na obecną chwilę nie jest w stanie wyjaśnić, w jaki sposób kierowane są do organu pisma przesyłane przez osoby fizyczne, przedsiębiorców oraz inne instytucje. Wskazał, że skarga wpłynęła na skrzynkę "[...]", który właśnie nie jest tą skrzynką domyślnie ustawioną do obsługi spraw w organie. Część komunikacji dociera – niezależnie od organu – na skrzynkę "Domyślną", a część na "[...]". W związku z ww. ustaleniami, PPIS wystąpił do Ministra Cyfryzacji o udzielenie wyjaśnień oraz wsparcia technicznego w zakresie konfiguracji ww. skrzynki podawczej. Z uzyskanych wstępnie informacji wynika, iż odpowiedź do organu w tym przedmiocie ma zostać udzielona do 30 dni. Dlatego też, za zasadne PPIS uznał podjęcie działań mających na celu takie skonfigurowanie skrzynek, aby każda nowa poczta mogła była obserwowana nie na dwóch lokalizacjach, jak również ostatecznie doprowadzenie do stanu, aby organ dysponował jedną skrzynką a dotychczasowe wiadomości zostały przeniesione na tę właśnie jedną skrzynkę. PPIS wyjaśnił, że sposób obsługi skrzynki "[...]" jest również specyficzny i nie jest intuicyjny dla osób ją obsługujących. Otóż, pomimo "wejścia" w daną wiadomość celem jej otwarcia, system dalej zaznacza tę wiadomość jako nieprzeczytaną. Wobec czego, w tej skrzynce znajduje się duża liczba faktycznie przeczytanych wiadomość, które dalej oznaczone są jako nieprzeczytane, tj. dalej figurują w skrzynce pogrubioną czcionką. Utrudnia to selekcję danych wiadomości celem dalszego z nimi procedowania. PPIS stanął na stanowisku, że pomimo ww. wyjaśnień ma pełną świadomość tego, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu. Powyższe kwestie a w szczególności wyjaśnienia organu powinny mieć znaczenie – w przypadku stwierdzenia bezczynności – dla jej kwalifikacji, jako nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Co więcej rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja nie zaszła w sprawie, bo na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, że ww. wniosek Skarżącego nie wpłynął na skrzynkę organu, bo nie figurował w skrzynce "Domyślnej". W sprawie nie miała miejsca sytuacja, że organ po otrzymaniu wniosku nie podjął żadnych z nim związanych czynności. Z uwagi na obecną konfigurację ww. dwóch skrzynek ePUAP, organ nie miał świadomości wpływu wniosku Skarżącego. Brak świadomości wpływu wniosku Skarżącego potwierdza fakt, że PPIS, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji przez skarżącego, zarówno nie udostępnił informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, jak również nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania oraz nie powiadomił Skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji, zgodnie z wnioskiem i nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku. PPIS pozostaje więc w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie wówczas, jeżeli w ogóle nie udzielił posiadanej określonej informacji w zakresie żądanym przez stronę lub nie wydaje też stosownej decyzji o odmowie udostępnienia. PPIS ponadto wyjaśnił, że organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego przesyłając stosowną informację pismem z [...] listopada 2020r., wobec czego postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie należy uwzględnić stan niniejszej sprawy istniejący w dniu wydania rozstrzygnięcia. Organ zauważył, że PPIS ww. pismem udzielił Skarżącemu zarówno odpowiedzi na ww. wniosek oraz na kolejne dziewięć pozostałych, które złożył w tym samym czasie Skarżący. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest uzasadniona, ponieważ w sprawie zainicjowanej ww. wnioskiem Skarżącego z [...] lipca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej, PPIS dopuścił się bezczynności. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p.") wynika, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. 3. Sąd mając na względzie ww. przepisy uznał, że PPIS jest organem władzy publicznej i był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zdaniem Sądu również przedmiot wniosku Skarżącego z [...] lipca 2020r. stanowił informację publiczną. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia numeru księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność PPIS. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że żądany numer księgi wieczystej nieruchomości stanowi informację publiczną (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2020r. sygn. akt I OSK 601/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl). Tym samym jedynie dla porządku należy wskazać, że informacją publiczną jest informacja o faktach i danych publicznych, a więc o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 3 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 3, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sąd w związku z tym stwierdza, że z akt administracyjnych wynika, że Skarżący przesłał [...] lipca 2020r. drogą elektroniczną (za pośrednictwem platformy ePUAP) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia numeru księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność PPIS. Natomiast na wydrukowanej wersji wniosku organ poczynił adnotację: "[...] w [...] Wpłynęło dnia 2020-11-[...] L. dz. [...]]". W tym też dniu – [...] listopada 2020r. PPIS sporządził zbiorczą odpowiedź na wnioski Skarżącego z [...] lipca 2020r., przy której przekazał Skarżącemu odpis zwykły księgi wieczystej – stan z [...] 01.2007r. Podkreślić należy, że w chwili wniesienia skargi do WSA w Warszawie, PPIS nie rozpoznał wniosku Skarżącego. Nie wydał też w ustawowym 14-dniowym terminie, decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ani nie powiadomił Skarżącego o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach tego opóźnienia oraz o nowym terminie wydania informacji – nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie. Z tego powodu skarga co do zasady podlega uwzględnieniu. Sąd, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania - kiedy PPIS nie pozostaje w bezczynności w związku z udostępnieniem Skarżącemu żądanej informacji publicznej. 4. Sąd w związku z tym wskazuje, że nie miał podstaw do uczynienia zadość żądaniu skargi i zobowiązania PPIS do rozpoznania wniosku Skarżącego, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd podnosi jednak, że okoliczność udzielenia informacji publicznej [...] listopada 2020r. nie zwalniała Sądu z obowiązku oceny charakteru stwierdzonej bezczynności PPIS. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie była rażąca. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne, jak również pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd nie ma podstaw, aby kwestionować wyjaśnienie organu odnośnie do przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Wystąpienie przeszkód technicznych przy obsłudze skrzynki ePUAP potwierdza załączona przez organ dokumentacja w postaci korespondencji dotyczącej występujących nieprawidłowości (znajdująca się przy aktach sprawy o sygn. akt [...]). Nie sposób więc uznać, aby bezczynność PPIS miała charakter rażący. Ponadto udostępniono Skarżącemu wnioskowaną informację publiczną, co wyklucza przyjęcie, jakoby intencją organu było uchylenie się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. stwierdził, że PPIS dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z [...] lipca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej, a stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w pozostałym zakresie - żądania wymierzenia PPIS na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny oraz przyznania Skarżącemu od PPIS sumy pieniężnej oddalił skargę, na mocy art. 151 P.p.s.a., uznając, że nie było to uzasadnione w okolicznościach sprawy. Grzywna ma mobilizować organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020r. sygn. akt II SAB/Wa 858/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Ma również działać prewencyjne i represyjnie na organ, przy czym ta "represja" powinna być stosowana z rozwagą, w szczególnie nagannych (drastycznych) przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki: NSA z 12 maja 2021r. sygn. akt III OSK 927/21 oraz WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2020r. sygn. akt II SAB/Wa 813/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl). W sprawie okoliczności te nie zaszły. Sąd nie znalazł też podstaw w stanie faktycznym sprawy do przyznania Skarżącemu od PPIS sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Wprawdzie przyznanie stronie sumy pieniężnej ma, podobnie jak wymierzenie grzywny, spełniać w pewnym zakresie funkcję represyjno-prewencyjną - dyscyplinować organ w procedowaniu, ale podstawową rolą tej instytucji jest funkcja kompensacyjna. Suma pieniężna ma uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021r. sygn. akt I OSK 1322/19 - dostępny na www.nsa.gov.pl). Jest to szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan przewlekłego postępowania organu. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym Skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej zwłoką organu w prowadzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021r. sygn. akt II OSK 541/21; wyrok WSA w Krakowie z 7 czerwca 2021r. sygn. akt II SAB/Kr 66/21; WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2021r. sygn. akt IV SAB/Po 63/21 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Oczywiście nieprawidłowe funkcjonowanie bądź organizacja pracy organu nie może obciążać obywatela, tym niemniej nie uzasadnia to dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie mu grzywny czy przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, tym bardziej, że nieudzielenie Skarżącemu żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie nie wynikało ze złej woli PPIS, gdyż organ nie miał wiedzy o wniosku Skarżącego z powodu niewłaściwej konfiguracji skrzynek podawczych. Sąd o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – adwokata (480 zł), orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.i art. 209 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).