II OSK 2992/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Spółka z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 417/15 w sprawie ze skargi S. Spółka z o.o. w Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 2992/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Starosta [...]po rozpatrzeniu wniosku L. Sp. z o.o., orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i podziemnym garażem dla samochodów osobowych na działkach nr [...],[...] i [...] obr. [...] w Z. (kategoria obiektu XVII). Od ww. decyzji odwołanie wniosła spółka S. Sp. z o.o., właścicielka działek nr [...] i [...], sąsiadujących z działką nr [...], będącą własnością inwestora i terenem inwestycji. Zarzuciła, że decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i prawidłowego uzasadnienia decyzji (z naruszeniem art. 7, 77, 107 k.p.a.). Postępowanie przeprowadzono przy nieprawidłowym ustaleniu obszaru oddziaływania i zawężeniu kręgu stron postępowania - czyli z naruszeniem art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.), dalej P.b., i art. 28 k.p.a. Zarzucając z kolei wydanie decyzji z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] , zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., spółka wskazała na niewypełnienie wymogu z § 9 ust. 20 pkt 11 uchwały, z uwagi na zaprojektowanie jedynie 45 miejsc postojowych, podczas gdy powinno ich być 60. W odwołaniu wskazano również na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie przez organ postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, pomimo wiedzy o toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...], z wniosku S. Sp. z o.o., postępowania o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowych, obejmujących swym zasięgiem działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznał, że w sprawie prawidłowo ustalony został obszar oddziaływania inwestycji i krąg stron postępowania. Organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił i wskazał przy każdej z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania, jakimi przesłankami kierował się zaliczając tę nieruchomość do tego obszaru. W postępowaniu odwoławczym potwierdzona została informacja dotycząca ustaleń kręgu stron postępowania - akta sprawy uzupełniono o wydruki z ewidencji gruntów lub ksiąg wieczystych. Organ I instancji powiadomił podmioty, którym przyznany został przymiot stron postępowania, o możliwości zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Natomiast współwłaścicielom działki nr [...], którzy nie zostali uznani za strony postępowania, organ I instancji, pismem z dnia [...] września 2014 r., wyjaśnił, dlaczego nie zachodzą przesłanki do uznania ich za strony postępowania. Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia oddziaływania inwestycji na środowisko organ odwoławczy powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, Nr 1397 ze zm.). Wskazując na powierzchnię zabudowy budynku pawilonu handlowego, ilość kondygnacji i powierzchnię użytkową każdej z kondygnacji, a także na ilość miejsc parkingowych, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt. 1 P.b. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami planu miejscowego. Teren inwestycji niemal w całości znajduje się w obszarze terenu zabudowy usługowej oznaczanej symbolem 2.U. Ustalenia dla tego obszaru określone zostały w § 9 ust. 20 pkt 1-12 planu, którego treść w całości przytoczono. Z uwagi na wynikające z nich wymogi co do zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych, organ stwierdził, że jako podstawy do wyliczenia wymaganej ilości miejsc postojowych nie można przyjmować powierzchni zaprojektowanego garażu, w którym realizowany jest wymóg zapewnienia miejsc postojowych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuznania za zagadnienie wstępne toczącego przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania o zasiedzenie służebności gruntowych, obejmujących swym zasięgiem działkę nr [...], organ odwoławczy uznał, że z tej przyczyny nie zachodzi przeszkoda do wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego prawidłowe były ustalenia organu I instancji co do spełnienia przez inwestora i przez sam projekt budowlany wymogów określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pb. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia i opinie. Został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka S. Sp. z o.o. w Z. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wskazując na treść art. 32 ust. 4, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 P.b., uznał, że inwestor spełnił określone w nich wymogi do uzyskania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego projekt budowlany zatwierdzony przez organy administracji jest kompletny i wykonany został przez osoby legitymujące się niezbędnymi w zakresie projektowania uprawnieniami budowlanymi. Projektanci inwestycji, zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 2 P.b. ponoszą odpowiedzialność za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Analizę projektu budowlanego organ odwoławczy przeprowadził także w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu i na tej podstawie ustalił w sposób prawidłowy krąg stron postępowania. Sąd podkreślił, że organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił i wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakimi przesłankami kierował się zaliczając bądź nie określoną nieruchomość do obszaru oddziaływania inwestycji i na jakiej podstawie poczynił owe ustalenia. O ile organ odwoławczy w ramach postępowania wyjaśniającego może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art.136 k.p.a), tak jest ono zbędne w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajduje się pismo Starosty z dnia [...] września 2014 r. (k: 114 akt adm.), w którym w sposób szczegółowy przedstawia okoliczności uzasadniające brak podstaw do przyznania przymiotu strony właścicielom działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Pismo to zostało doręczone nie tylko stronom postępowania, ale także właścicielom wskazanych działek, którzy nie zakwestionowali przyjętego przez organ stanowiska. Z tego też względu po strona skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu ustalonego kręgu stron niniejszego postępowania, co czyni zarzut naruszenia art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. chybionym. Sąd I instancji stwierdził także, że organ odwoławczy wyjaśnił w swojej decyzji, z powołaniem się na przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz przy uwzględnieniu powierzchni użytkowej obiektu (centrum handlowego), dlaczego planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Za niezasadny Sąd Wojewódzki uznał także zarzut niezgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych. Organ II instancji przytoczył postanowienia planu obowiązujące dla obszaru 2.U, w szczególności zwracając uwagę na § 9 ust. 20 pkt 11 i 12, z których wynika obowiązek realizacji nie mniej niż 2 miejsc postojowych na 100 m² powierzchni użytkowej obiektu w wielopoziomowych parkingach podziemnych. Inwestycja obejmuje budynek dwukondygnacyjny: parter – program użytkowy – handel oraz piwnice – program użytkowy - garaż na 45 stanowisk. Powierzchnia użytkowa każdej kondygnacji wynosi 1873,67. Organ odwoławczy uznał, że nie można dla wyliczenia wymaganej ilości miejsc postojowych przyjmować także powierzchni zaprojektowanego garażu podziemnego, w którym będzie realizowany wymóg zapewnienia stosownej liczby miejsc postojowych. Zatem przewidziane w projekcie miejsca postojowe w liczbie 45 nie naruszają liczby miejsc wymaganych postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z § 9 ust. 20 pkt 12 planu wynika, że owe miejsca postojowe mają być zagwarantowane w wielopoziomowych parkingach podziemnych. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. O tym, czy w konkretnej sprawie występuje zagadnienie wstępne, należy wnioskować z na podstawie ujawnionych w niej okoliczności w kontekście materialnych przesłanek wynikających z przepisu stanowiącego podstawę decyzji. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie oświadczenie inwestor złożył. Organ II instancji, w kontekście podnoszonej okoliczności, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie w przedmiocie nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowych swym zasięgiem obejmujących m.in. działkę nr [...], powinien zatem ustalić, czy na dzień wydania decyzji nadal stan prawny nieruchomości był taki, jak wynika z oświadczenia inwestora. Ustalenie takie organ poczynił na podstawie informacji dotyczącej księgi wieczystej [...] wg. stanu na dzień [...] stycznia 2015 r., prowadzonej dla nieruchomości składającej się m.in. z działki nr [...] i braku jakichkolwiek wpisów w dziale III tej księgi w zakresie istnienia praw, roszczeń i ograniczeń w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu nie zostało zatem obalone domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2015 r. skargę kasacyjną złożyła spółka S. Sp. z o.o. w Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ art. 28 k.p.a. w związku art. 28 ust. 2 P.b. w związku z art. 3 pkt 20 P.b., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że po stronie skarżącej zachodzi brak interesu prawnego w kwestionowaniu ustalonego kręgu stron niniejszego postępowania, czym przesądził, że skarżąca nie jest stroną prowadzonego postępowania budowlanego, podczas gdy S. Sp. z o.o. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, bierze w nim udział od samego początku i jako właściciel działki, która wchodzi w obszar oddziaływania obiektu, ma prawo kwestionować ustalony krąg stron; 2/ art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby skutkować oddaleniem skargi, braku podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oraz braku szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów strony skarżącej, w szczególności podzielnia argumentów Wojewody Małopolskiego, odstępowanie od wyjaśnień niektórych kwestii poruszanych w treści uzasadnienia wyroku i brak podania stanowiska pozostałych stron; 3/ art. 151 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i oddalenie skargi, choć decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a podniesione zarzuty i podane okoliczności przemawiają za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów obydwu instancji. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, udzielonej w terminie 14 dnia od dnia otrzymania odpisu skargi kasacyjnej, L. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim nie mógł przynieść oczekiwanego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Uzasadniony on bowiem został w taki oto sposób, że Sąd I instancji odmówił S. Sp. z o.o. przymiotu strony postępowania, choć spółka od samego początku bierze udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i niewątpliwie przymiot ten posiada. Tymczasem Sąd Wojewódzki nie kwestionował prawidłowości uznania S. Sp. z o.o. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził wprawdzie, że spółka nie posiada interesu prawnego – ale wyłącznie odnośnie do kwestionowania ustalonego kręgu stron postępowania. Sąd I instancji stwierdził również, że osoby, którym odmówiono udziału w postępowaniu, nie sprzeciwiły się decyzji organu odmawiającej uznania ich za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, na co zwrócił też uwagę inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarżąca kasacyjnie spółka brała czynny udział w postępowaniu przed organami administracji obu instancji. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. została jej skutecznie doręczona, a w dniu [...] października 2014 r. złożyła od niej odwołanie. Doręczona jej została także decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r., a spółka wniosła do Sądu I instancji skargę na nią, która została przez Sąd rozpoznana. Na żadnym etapie, czy to postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego, nie był kwestionowany przymiot spółki S. Sp. z o.o. jako strony postępowania, wynikający z posiadania przez nią prawa własności działek nr [...] i [...], sąsiadujących z terenem inwestycji (z działką nr [...]). Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że osoby będące właścicielami działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]otrzymały od organu pismo z dnia [...] września 2014 r., w którym przedstawiono okoliczności uzasadniające brak podstaw do przyznania im przymiotu strony. Właściciele ww. działek nie kwestionowali tych ustaleń, a zatem krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Dlatego też obecna próba negowania ustaleń Sądu I instancji oraz organów odnośnie do zakresu wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanego obiektu oraz ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę poprzez stawianie zarzutu pozbawienia skarżącej spółki statusu strony postępowania w żaden sposób nie może spowodować zamierzonego skutku. Oznacza to konstatację, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Bezzasadne są także dwa pozostałe sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące tym razem przepisów postępowania: art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem inwestora zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zarzuty te, a szczególnie ich uzasadnienie, są niejasne, ogólnikowe i niepoparte merytoryczną argumentacją. Zarzuty te w istocie nie zmierzają do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, a stanowią wyłącznie polemikę z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, pomijając przy tym argumentację w nim zawartą. Autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, by te zarzucane uchybienia Sądu I instancji miały jakikolwiek (nie mówiąc już o istotnym) wpływ na wynik sprawy, czego wymaga przecież art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie wyroku z dnia 4 sierpnia 2015 r. spełnia te wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto zamieszczone są rozważania co do zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także umotywowanie dokonanej w tym rozstrzygnięciu oceny. Nie sposób więc zarzucić wadliwości zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to tzw. przepis wynikowy, warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez ten Sąd norm prawnych. Zastosowanie art. 151 p.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez Sąd legalności zaskarżonego aktu. Oddalenie przez Sąd skargi jest konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., I OSK 2671/14). Wobec powyższego naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.