II SA/Gl 1120/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 czerwca 2022 r. nr WINB.WOA.7721.179.2022.KC w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie sposobu użytkowania budynku oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. obecnie skarżący S. M. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 30 marca 2022 r., mocą której nałożono na T. B., jako inwestora przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] i [...] w B. na żłobek i przedszkole, obowiązek wznowienia wstrzymanych prac remontowo-adaptacyjnych, pod warunkiem wykonania określonego przez opiniodawców zakresu dodatkowych prac remontowo-zabezpieczających szczegółowo w niej wymienionych. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że skarżący nie posiada statusu strony, gdyż nie jest ani inwestorem wykonywanych robót, ani też właścicielem działki sąsiedniej znajdującej się na obszarze oddziaływania inwestycji. Organ zaznaczył, że skarżący jest byłym kierownikiem budowy przedmiotowej inwestycji. Podał, że z inwestorem łączyła go umowa cywilnoprawna, która jednakże została zerwana z uwagi na zaistniały konflikt. Jednocześnie organ odwoławczy, odwołując się do przepisów k.p.a., szeroko opisał kwestię pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, odwołania od decyzji organu I instancji, ewentualnego stwierdzenia jego niedopuszczalności oraz związanego z tym interesu prawnego i faktycznego strony. W świetle tych rozważań, zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie jest stroną toczącego się postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem w przedmiotowej sprawie posiada on jedynie interes faktyczny, tzn. jest zainteresowany rozstrzygnięciem, nie posiadając jednocześnie interesu prawnego, niezbędnego dla uznania go za stronę postępowania. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie akt sprawy organowi I instancji celem rozpoznania jego odwołania. Jednocześnie zarzucił organowi naruszenie: – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), polegające na ustaleniu, iż skarżący nie posiada statusu strony; – art. 134 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia zamiast decyzji; – art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu działania z urzędu wobec ujawnienia przesłanek unieważniających decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 24 października 2022 r. skarżący złożył wniosek dowodowy w postaci opinii technicznej na okoliczność wykazania braków jakie istniały w dokumentacji projektowej od momentu uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę oraz na kolejnych etapach procesu budowlanego w związku z przedmiotową inwestycją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola administracji publicznej, sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez te organy (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo u ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta w niniejszej sprawie nie pozwoliła stwierdzić uchybień, które dawałyby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Na wstępie przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, z jaką mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, obejmuje natomiast sytuację wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienia odwołania przez podmiot nie mający zdolności do czynności prawnych. Kwestię legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oceniać należy poprzez pryzmat interesu prawnego. Interes prawny jest kategorią prawa materialnego. W postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie powołanych przepisów posiadanie tego interesu jest ustalane na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego, jako kwalifikowanego tzw. interesu faktycznego. O interesie faktycznym mowa, gdy podmiot administrowany w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes prawny wynika natomiast z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis, 2014, komentarz do art. 28). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać przyjdzie, że prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego. Skarżący nie mógł skutecznie we własnym imieniu zarzucać organowi nadzoru budowlanego naruszenia prawa, a w konsekwencji nie miał legitymacji do złożenia odwołania. Wprawdzie na kierowniku budowy ciążą obowiązki wynikające z uczestnictwa w procesie inwestycyjnym i opisane w szczególności w art. 22-23 Prawa budowlanego, to jednak nie oznacza to, że kierownik budowy uzyskuje uprawnienia procesowe w jurysdykcyjnych postępowaniach administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Odróżnić bowiem należy ogólne pojęcie procesu inwestycyjnego regulowanego przez przepisy Prawa budowlanego, w którym wymienieni w art. 17 Prawa budowlanego uczestnicy mają określone prawa i obowiązki od pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym występują strony tych postępowań legitymujące się własnym interesem prawnym (podobnie NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2161/18). Zauważyć też wypadnie, że jakkolwiek w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu do wiadomości jako byłemu kierownikowi robót, co zostało wyraźnie stwierdzone w rozdzielniku tej decyzji, to jednak taka czynność organu I instancji miała dla skarżącego walor jedynie informacyjny, a sam fakt takiego doręczenia nie czyni nikogo stroną toczącego się postępowania. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut wydania w sprawie postanowienia zamiast decyzji. Zauważyć wszak trzeba, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się albo wydaniem postanowienia z art. 134 k.p.a., albo wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności musi zbadać terminowość wniesionego odwołania oraz jego dopuszczalność, czyli w tym również legitymację do jego złożenia. Wobec przeprowadzonej analizy ze skutkiem negatywnym dla odwołującego się, organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. wydaje stosowne postanowienie. Dodatkowo, w ślad za poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, podkreślić należy, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty. W niniejszej sprawie, jak wynika z wcześniejszych rozważań, brak interesu prawnego skarżącego był oczywisty, co obligowało organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Na marginesie jedynie w tym miejscu można wskazać, że zarówno postanowienie z art. 134 k.p.a., jak i decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. są rozstrzygnięciami ostatecznymi w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem strona niezadowolona z treści rozstrzygnięcia w obu przypadkach ma w takim samym stopniu zapewnioną gwarancję kontroli sądowej. Jeżeli chodzi o zarzut zaniechania działania przez organ z urzędu w przedmiocie ewentualnego wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji organu I instancji, to stwierdzić przyjdzie, że również ten zarzut jest nieusprawiedliwiony. Konsekwencją braku interesu prawnego po stronie skarżącego jest bowiem nie tylko brak legitymacji do wniesienia odwołania, ale również brak legitymacji do domagania się wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak i skarżenia ewentualnej bezczynności organu w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podmiot, któremu nie przysługuje status strony, nie może jednocześnie skutecznie żądać wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Podmiot taki nie ma żadnych prawnie skutecznych środków prawnych do przymuszenia organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Każdorazowo konieczność wszczęcia postępowania z urzędu podlega ocenie właściwego organu administracji, który na skutek okoliczności sprawy samodzielnie podejmuje decyzję, czy z tego uprawnienia skorzystać. Mając powyższe na uwadze skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy. Wynikająca z niniejszego wyroku ocena prawna co do braku interesu prawnego po stronie skarżącego, skutkowała ponadto pominięciem jego wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym z dnia 24 października 2022 r. Wskazać jeszcze wypadnie, że przytoczone wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl