II OSK 130/17

SENTENCJA Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: sekretarz sądowy A. C. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 27/16 w sprawie ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 18 listopada 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 27/16 oddalił skargę P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 18 listopada 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Burmistrz S. decyzją z 9 grudnia 2013 r. nr ... ustalił na rzecz P. A. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy norek na działce o nr geod. ... położonej w Z., gm. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z 11 września 2015 r. nr ... stwierdziło w całości nieważność decyzji Burmistrza S. z 9 grudnia 2013 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z 18 listopada 2015 r. nr ..., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do usunięcia ich z obrotu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że co do planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy norek już po wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań nałożony został postanowieniem z 9 lipca 2013 r. obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, tak więc od tego momentu organ prowadzący postępowanie zobowiązany był stosować się do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji przystąpienie do realizacji wyżej opisanego przedsięwzięcia wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 82 powołanej ustawy), której wydanie musi być poprzedzone procedurą udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji (art. 79 powołanej ustawy). W ocenie Sądu I instancji, zaistniałe w prowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów ww. ustawy środowiskowej, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skutkują nieważnością decyzji Burmistrza S. z dnia 9 grudnia 2013 r. Podstawę stwierdzenia nieważności stanowią naruszenia przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, które zgodnie z art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku takiego udziału wymaga. Instytucja udziału społeczeństwa w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska została wprowadzona w celu zapewnienia mechanizmu kontroli społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska. Sąd I instancji wskazał, że przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, przy czym ochrona ta polega w szczególności m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ma na celu dostarczenie organom administracji materiału pozwalającego na ocenę dopuszczalności danego przedsięwzięcia w określonej lokalizacji ze względu na panujące uwarunkowania środowiskowe. Decyzje podejmowane w kwestiach dotyczących ochrony środowiska, mimo iż dotyczą indywidualnych podmiotów, wywierają wpływ na środowisko będące dobrem publicznym, dobrem ogółu członków społeczeństwa. Niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska zdaniem Sądu I instancji narusza zasady podejmowania decyzji w tych postępowaniach i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu I instancji z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynikało, że nie spełniono wymagań w powyższym zakresie. Jedynie dnia 15 listopada 2013 r. wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego S. informację o możliwości składania uwag i wniosków w tym postępowaniu. W aktach znajduje się informacja o wydaniu decyzji na rzecz inwestora w dniu 9 grudnia 2013 r. Informacja ta nie zawiera daty, jak również brak danych czy i gdzie została ewentualnie informacja ta upubliczniona. Żadnych informacji o prowadzonym postępowaniu nie było w Biuletynie Informacji Publicznej organu prowadzącego postępowanie. Sąd I instancji wskazał, że społeczeństwo nie miało zapewnionego udziału w omawianym postępowaniu w należyty sposób, szczegółowo określony przepisami prawa, a o istotnych w sprawie czynnościach informowane były wyłącznie strony postępowania, którym organ doręczał korespondencję. W postępowaniu, objętym weryfikacją w trybie stwierdzenia nieważności, zdaniem Sądu I instancji nie dokonano zgodnych z prawem ogłoszeń o prowadzonym postępowaniu, które spełniałoby przewidziany o ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Sprzeczność działań organu z przepisami tejże ustawy, określającymi wymóg udziału społeczeństwa w postępowaniu, polegająca na braku ogłoszeń lub ich wadliwości stanowi w ocenie Sądu I instancji istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych uwarunkowaniach uzasadnione jest stwierdzenie zdaniem Sądu I instancji, że w sytuacji braku ogłoszeń czy też ich wadliwości, zawsze dochodzi do sytuacji, w której szereg osób pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu, a organ nie dokonywał rozważenia takich uwag i wniosków, które mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Ustawodawca przewidział udział społeczeństwa w określonym celu. Nie sprowadza się on do uzyskania przez społeczeństwo wiedzy o postępowaniu i zajęcia stanowiska w sprawie, lecz istotą tego udziału jest zapewnienie możliwości wpływu społeczeństwa na ochronę środowiska, przez składanie uwag i wniosków. Sąd I instancji uznał zatem, iż to właśnie ich rozpatrzenie przez organ stanowi istotę udziału społeczeństwa w postępowaniu, a odstąpienie od niego podważa sens udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. Nieprawidłowości, które miały miejsce w zakresie podania wymaganych informacji do publicznej wiadomości zdaniem Sądu I instancji uniemożliwiły właściwemu organowi uzyskanie i rozpatrzenie ewentualnych uwag i wniosków pochodzących od społeczeństwa. Co do zarzutu podjęcia zaskarżonej decyzji w sytuacji wywołania przez decyzję Burmistrza S. z dnia 9 grudnia 2013 r. nieodwracalnych skutków prawnych Sąd I instancji miał na uwadze, iż za wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie można przyjąć stanu faktycznego spowodowanego istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Obojętne dla stosowania tego przepisu jest, czy istnieją faktyczne, np. techniczne możliwości odwrócenie następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Zrealizowanie przez inwestora inwestycji – w całości lub częściowe, dla której Burmistrz S. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zdaniem Sądu I instancji jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, czyli nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo odwrócenie tych skutków zależy tylko od możliwości technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. P. A. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 33 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez Kolegium powołanych przepisów k.p.a. oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, skutkujące oddaleniem skargi skarżącego w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na uchybienie, którego dopuściło się Kolegium polegające na uznaniu, iż decyzja Burmistrza S. z dnia 9 grudnia 2013 r. nr ... wydana została z rażącym naruszeniem prawa w postaci przywołanych powyżej przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko odnoszących się do procedury zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie wydania Decyzji Środowiskowej, 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 16 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez Kolegium powołanych przepisów k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi skarżącego w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na następujące uchybienie, których dopuściło się Kolegium: a) nie uwzględnienia przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżącego, b) nie uwzględnienia przy wydawaniu decyzji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przez obarczenie skarżącego, działającego w dobrej wierze i w zaufaniu do otrzymanej, ostatecznej Decyzji Środowiskowej, negatywnymi konsekwencjami uchybień proceduralnych organu administracji publicznej, tj. uchybień niezależnych w jakimkolwiek stopniu od skarżącego, c) przez przyjęcie, że decyzja administracyjna Kolegium stwierdzająca nieważność Decyzji Środowiskowej oraz decyzja utrzymująca ją w mocy, nie zostały wydane z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, podczas gdy decyzje te zostały wydane z naruszeniem tejże zasady. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości decyzji w L. z dnia 18 listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 11 września 2015 r. ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 33 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie był stosowany w sprawie. Reguluje bowiem innego rodzaju naruszenie prawa będącego podstawą zastosowania przez sąd administracyjny środka prawnego uchylenie decyzji, a nie ma zastosowanie do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa będącego podstawą do zastosowania sankcji nieważności. Nie można zatem wywieść zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od tak wadliwie skonstruowanej podstawy kasacyjnej to nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 33 i art. 3 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Według art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa, który zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym nie budzi wątpliwości, a zatem proces jego autorytatywnej konkretyzacji nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnej zarówno co do hipotetycznych elementów stanu faktycznego, jak i wyprowadzonej konsekwencji prawnej. To założenie kwalifikacji naruszenia przepisów prawa do naruszenia uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności decyzji wymaga uwzględnienia szczególnej regulacji wprowadzającej obowiązki bezwzględne zachowania wymogów, których charakter jest mieszany procesowo-materialny. Takie szczególne rozwiązanie zawiera art. 33 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Według art. 33 ust. 1 tej ustawy przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości o czynnościach całego ciągu czynności postępowania. Artykuł 79 ust. 1 tej ustawy ustanawia expressis verbis obowiązek organu właściwego w sprawie, stanowiąc "Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Obowiązek podjęcia przez organ właściwy czynności zapewnienia udziału społeczeństwa, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest bezwarunkowy, niepozostawiający granic swobody. Taka kwalifikacja mocy bezwarunkowej wykonania tego obowiązku wynika nadto z regulacji art. 79 ust. 2 tej ustawy, który ustanawia przesłanki odstąpienia od tego obowiązku i formę odstąpienia, stanowiąc: "Organ prowadzący postępowanie może, w drodze postanowienia, wyłączyć stosowanie przepisów działu III i VI w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, jeżeli zastosowanie tych przepisów mogłoby mieć niekorzystny wpływ na cele obronności i bezpieczeństwa państwa". Naruszenie przez właściwy organ obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowi rażące naruszenie prawa. Nie konwaliduje tego naruszenia, poinformowanie społeczeństwa o postępowaniu na ostatnim etapie ciągu czynności postępowania, którym jest podjęcie rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Artykuł 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ustanawia obowiązek organu właściwego, któremu odpowiada prawo społeczeństwa do udziału w całym toku postępowania, w którym szczególną wagę ma udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Wynik bowiem czynności postępowanie wyjaśniającego przesądza o dopuszczalności wyprowadzenia określonych konsekwencji prawnych treści rozstrzygnięcia. W sprawie prawidłowo Sąd wyprowadził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa, co dało podstawę do zastosowania art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane art. 7, art. 8, art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiają zasady ogólne postępowania administracyjnego. Artykuł 7, ustanawiając trzy zasady ogólne postępowania administracyjnego, jako pierwszą zasadę ustanawia zasadę ogólną kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, stanowiąc w normie pierwszej "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności". Ustanowione w art. 7 in fine kodeksu postępowania administracyjnego zasada ogólna uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyznaczona jest granicami obowiązujących przepisów prawa. Wbrew regulacji przepisów prawa nie jest dopuszczalne udzielenie ochrony. Ma to szczególne znaczenie w stosowaniu przepisów prawa w przedmiocie ochrony środowiska. Nie daje podstaw do sanacji kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, zasada ogólna pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego). Działanie na podstawie i w granicach prawa buduje zaufanie do władzy publicznej. To zaufanie należy odnieść do uczestników postępowania, a zatem przyznanie stronie uprawnienia z naruszeniem przepisów prawa podważa zaufanie do władzy publicznej. Inną kwestią jest ochrona jednostki, która ponosi szkodę z powodu naruszenia przepisów prawa. Nie stanowi to jednak przesłanki odstąpienia od zastosowania sankcji nieważności. Nie wypełnia to przesłanki nieodwracalnego skutku prawnego (art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego). W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zamyka sprawy, a ma tę konsekwencję prawną, że wymaga rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie postępowania zwykłego z zachowaniem w pełni zarówno przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiającego zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznej, skoro expressis verbis w tej zasadzie ustanowiono przesłanki odstąpienia od ochrony trwałości decyzji ostatecznej w razie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wymaga podkreślenia, że nie można podzielić stanowiska, że w sprawie właściwy był tryb wznowienia postępowania. Naruszenie przepisów o udziale społeczeństwa w postępowaniu nie daje podstaw do wyprowadzenia przesłanki wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Inny status ma w tego rodzaju postępowaniach jednostka mająca interes prawny, do której stosuje przepisy prawa regulujące uprawnienia procesowe strony i gwarantujące prawo do żądania wznowienia postępowania. Nie odnosi się tej regulacji do udziału społeczeństwa, a naruszenie tych przepisów stanowi innego rodzaju naruszenia prawa obwarowanego innymi następstwami prawnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.