II OSK 2086/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 35/21 w sprawie ze skargi M. G. i J. G. na zarządzenie Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 35/21 uwzględnił skargę M. G. i J. G. (dalej skarżący) na zarządzenie Wójta Gminy Ż. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków i stwierdził jego nieważność w zakresie karty GEZ [...] oraz zasądził od Wójta Gminy Ż. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na postawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), skargę na zarządzenie Wójta Gminy Ż. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej "GEZ") Gminy Ż. w zakresie wpisu dwóch nagrobków znajdujących się na będącej ich własnością nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], domagając się stwierdzenia nieważności zarządzenia w tym zakresie. Zarzucili wydanie zarządzenia z naruszeniem art. 22 ust. 4 i 5 oraz art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2021 r. poz.710, dalej uozoz), przez przyjęcie, że nagrobki stanowią zabytki. 1.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. powyższą skargę uwzględnił. Podniesiono, że ujęcie w ewidencji nie odbywa się w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, jednak nie można przyjąć, iż jest ono dowolne i nie podlega żadnym regułom. Wprawdzie zasadnie podniósł Wójt Gminy Ż., że w odniesieniu do zabytków nieruchomych ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na tzw. zasadę automatyzmu w zakresie włączania tych zabytków do gminnej ewidencji zabytków wynikającą z art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz, zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte (...) inne zabytki nieruchome (niewpisane do rejestru) znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jednakże w ocenie Sądu przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113 poz. 661ze zm., dalej rozporządzenie) nie zwalniają obecnie organu gminy z własnej oceny włączanej do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej w zakresie wymaganej treści tej karty. O ile obligatoryjne jest włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków, jeśli zabytek taki został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, to jednak nie ulega wątpliwości, że musi zachodzić tożsamość tego zabytku, co organ gminy ma obowiązek zweryfikować (a więc ustalić) stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia. Organ gminy nie jest uprawniony do badania tego, czy taka nieruchomość (włączona do WEZ) posiada cechy "zabytkowe", ale powinien zbadać, czy dane tej nieruchomości (położenie, numer ewidencyjny działki, granice, zagospodarowanie, opis), pozwalające na jej identyfikację, wskazane w karcie ewidencyjnej WEZ i dokumentach z nią związanych, nie zmieniły się. Jak wyżej wskazano, stosownie do § 18a rozporządzenia - organ gminy czuwa nad tym, by dane zawarte w karcie adresowej zabytków włączonych do GEZ były zgodne ze stanem faktyczny i prawnym, a w razie ujawniania się nowych danych lub konieczności usunięcia błędnych danych, ma on obowiązek sporządzić nową (prawidłową) kartę, którą dołącza do karty już istniejącej. Zdaniem Sądu, obowiązek taki istnieje także już na etapie włączania karty adresowej do GEZ nieruchomości, która ujęta jest w WEZ. W niniejszej sprawie organ gminy nie podjął żadnych z tych czynności, a treść karty adresowej nr [...] objętej zaskarżonym zarządzeniem różni się istotnie od nadesłanej przez organ (dopiero w wykonaniu wezwania Sądu) karty adresowej nieruchomości włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sporna karta adresowa (GEZ [...]) dotyczy "Cmentarza [...], czas powstania [...]), położonego w miejscowości [...] na działce nr [...], obręb [...]". Natomiast nadesłana z wojewódzkiej ewidencji zabytków karta adresowa nr [...] (k.63 akt) dotyczy "Cmentarza [...], data złożenia [...] w.", położonego "obok istniejącej tutaj [...], przy szosie przechodzącej przez wieś, po jej wschodniej stronie. Tuż obok zlokalizowany jest budynek, w którym znajduje się [...]". Poza tym, choć w karcie tej wskazano, że w obrębie cmentarza widoczne są "czytelne dwa nagrobki" (rubryka 24), to jednak jednocześnie wprost stwierdzono, że "obecnie trudno ustalić granice dawnego cmentarza" (rubryka 23), a z porównania załączonych do tej karty fotografii nagrobków i fotografii nagrobków zamieszczonej w karcie nr GEZ [...] nie wynika jednoznacznie, że są to te same nagrobki. Wątpliwości te, zwłaszcza w kontekście zarzutów skargi, wymagają ustalenia, ponieważ nie wiadomo, czy organ gminy, włączając automatycznie, tj. stosownie do przytoczonego wyżej art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz, kartę adresową zabytku nieruchomego, obejmującą całą działkę skarżących nr ewid. [...] (karta nie dotyczy tylko jej części), objął ewidencją gminną ten sam zabytek (tę samą nieruchomość), który został objęty kartą nr [...] włączoną do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skarżący podnoszą przecież, że stary cmentarz znajduje się ok. kilometra od ich działki. Nie można wykluczyć, że nagrobki cmentarne, znajdujące się obecnie na ich działce, zostały w sposób niekontrolowany przemieszczone na ich działkę z terenu cmentarza położnego w innym miejscu. W ocenie Sądu I instancji przedstawione okoliczności budzą uzasadnione wątpliwości skarżących co do tego, czy rzeczywiście na ich działce istnieje cmentarz (bądź jego fragment). Włączenie karty adresowej cmentarza włączonego do WEZ byłoby możliwe tylko w razie jednoznacznego, bezspornego ustalenia, że rzeczywiście kartą adresową włączoną do WEZ objęty jest cmentarz istniejący na działce skarżących. Tymczasem z karty tej nie wynika, by objęty kartą WEZ nr [...] cmentarz, rzeczywiście znajdował się na działce nr ewid [...] w [...], której dotyczy sporna karta nr GEZ [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy Ż., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie 1) przepisów postępowania: a) art. 77 § 1 i § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie wyczerpująco materiału dowodowego poprzez pominięcie wykładni gramatycznej karty adresowej nr [...] wojewódzkiej ewidencji zabytków w L.; pominięcie faktu powszechnie znanego widocznego na podstawie informacji geodezyjnej, że dwa nagrobki posadowione na nieruchomości skarżących stanowią cmentarz [...]; b) art. 7 Kpa poprzez jego niezastosowanie i przełamanie zasady praworządności poprzez kreowanie obowiązku Wójta Gminy Ż. podważania zapisów Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków przy sporządzaniu Gminnej Ewidencji Zabytków. 2) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy nie ma obowiązku ujawniania w Gminnej Ewidencji Zabytków obiektów ujawnionych w Wojewódzkiej Ewidencji zabytków oraz poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy ma obowiązek weryfikacji przesłanek wpisu obiektu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków; b) § 18 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy nie ma obowiązku włączenia zabytku wskazanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako ujętego w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków do Gminnej Ewidencji Zabytków, oraz że Wójt Gminy Ż. nie zweryfikował właściwie danych z karty adresowej Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, dotyczącej prawnego charakteru wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Przede wszystkim jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Zatem w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. 3.4. Sąd I instancji nie dostrzegł tej fundamentalnej różnicy pomiędzy ewidencją zabytków a formami ochrony zabytków. Przedmiotem ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków i w konsekwencji w gminnej ewidencji zabytków nie jest w tej sprawie nieruchomość gruntowa, lecz dwa nagrobki, które bezsprzecznie znajdują się na działce nr [...]. Karta adresowa w żaden sposób nie może modyfikować zakresu ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Konieczność wskazania w karcie adresowej adresu nieruchomości i aktualnego numeru działki ewidencyjnej nie oznacza ujęcia w ewidencji działki nr [...]. Przedmiotem wpisu są bowiem dwa nagrobki znajdujące się na nieruchomości skarżących i karta ewidencyjna wskazuje na powierzchnię 20 m2. Treść wpisu w WEZ karty ewidencyjnej [...] wyrazie wskazuje, że w obrębie cmentarza widoczne są czytelne dwa nagrobki (rubryka 24). Zatem dwa nagrobki znajdujące się na działce skarżących stanowią cmentarz [...] ujęty w ww. karcie ewidencyjnej nr [...]. 3.5. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej wskazuje się na naruszenie § 18 rozporządzenia, ponieważ w niniejszej sprawie dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. Wójt Gminy nie miał zatem obowiązku sprawdzania legalności wpisów w WEZ, a jedynie na zasadzie automatyzmu uczynił Gminną Ewidencję Zabytków tożsamą w przypadku cmentarza [...] z [...] wieku wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. 3.6. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył również art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz, ponieważ organ nie mógł nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Ze względu na wskazany automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma też podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem spełniania ustawowych przesłanek uznania nieruchomości za zabytek. W myśl 22 ust. 5 pkt 2 uozoz jedyną przesłanką wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jego wcześniejsze włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 634/20). A przesłanka ta w przedmiotowej sprawie została spełniona. 3.7. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są natomiast bezzasadne, ponieważ Sąd I instancji nie stosował przepisów Kpa kontrolując legalność ujęcia w gminnej ewidencji zabytków ww. zabytku. Włączenie zabytku do ewidencji zabytków nie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania uregulowanego w Kpa i w związku z tym, nie znajdują w tym zakresie zastosowania przepisy art. 7, art. 77 § 1 i § 4 Kpa (wyrok NSA z 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 935/19). Na marginesie należy zaznaczyć, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy o ochronie zabytków zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej, a działanie organu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa). 3.8. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, organ prawidłowo zastosował przepisy uozoz i rozporządzenia. 3.9. Natomiast jeżeli skarżący uważają, że brak jest podstaw do ujęcia nagrobków w wojewódzkiej ewidencji mogą wystąpić do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyłączenie karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków. 3.10. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. czynność Wójta. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona czynność czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.