I SA/Po 649/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania ustalonego na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1964 r., nr [...], z tytułu wywłaszczenia, należącej do spadkobierców J. S. własności nieruchomości położonej w [...] przy [...] (poprzednio ul. [...]) o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] [...] na rzecz E. S., A. S., A. Ś., A. P., P. S.. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r., uzupełnionym [...] września 2018 r., E. S., spadkobierczyni po byłym właścicielu nieruchomości J. S., reprezentowana przez A. S., wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy [...], zapisanej ówcześnie w Kw nr [...] o powierzchni [...] ha. Przy piśmie z [...] października 2018 r. A. S. przedłożył umowę cesji (przelewu) wierzytelności w 50%, na podstawie której E. S. przeniosła wierzytelność na rzecz cesjonariusza A. S.. W związku z tym, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), organ uznał A. S. jako stronę postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r., uzupełnionym [...] marca 2019 r., A. Ś., A. P. oraz P. S., wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, położonej w [...] przy [...], nr Kw [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność spadkobierców J. S.. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. organ postanowił połączyć sprawy z powyższych wniosków do wspólnego rozpatrzenia. Organ I instancji w toku postępowania ustalił, że nieruchomość położona w [...] przy [...] (poprzednio ul. [...]) o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej [...] [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa – Państwowej Fabryki [...] w [...] orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1952 r., nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] lutego 1953 r., nr Ew. [...]. We wskazanych orzeczeniach organy uznały, że ww. nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.). Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] marca 1964 r., nr [...], przyznało spadkobiercom J. S.: E. S. i J. S. w równych częściach odszkodowanie w kwocie [...]zł za wywłaszczoną prawomocnym orzeczeniem z [...] lipca 1952 r. nieruchomość i zobowiązało [...] Fabrykę [...] w [...] do zapłacenia spadkobiercom ww. kwoty odszkodowania. W piśmie z [...] sierpnia 1964 r. skierowanym do [...] Fabryki [...] w [...] E. S. potwierdziła, że wraz z bratem otrzymała [...] zł. Pozostałe zapiski i adnotacje, zdaniem organu, dowodzą, że doszło do wypłaty spadkobiercom J. S. także pozostałej części przyznanego odszkodowania. Ustalając krąg spadkobierców po zmarłym J. S. organ I instancji stwierdził, że na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w S. z [...] kwietnia 1956 r., sygn. akt Ns [...], spadek po J. S., zmarłym [...] czerwca 1945 r., z mocy ustawy nabyły jego dzieci: E. S. i J. S.. Spadek po J. S., zmarłym [...] listopada 2006 r., na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w S. z [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt Ns [...], z mocy ustawy nabyli: żona Z. S. oraz dzieci A. Ś., A. P. i P. S.. Spadek po Z. S., zmarłej [...] listopada 2017 r., na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w S. z [...] listopada 2017 r., sygn. akt. I Ns [...], z mocy ustawy nabyły dzieci: A. Ś., A. P., P. S.. E. S. umową cesji z [...] października 2018 r. przeniosła na rzecz A. S. część swojej wierzytelności ([...] %) za kwotę [...]% uzyskanego swojego odszkodowania. Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że stronami postępowania o ustalenie odszkodowania są: A. Ś., A. P., P. S. oraz E. S. i A. S. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że postępowanie należy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć, albowiem w przeszłości odszkodowanie za wywłaszczenie ww. nieruchomości zostało już ustalone decyzją administracyjną (orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1964 r.), a następnie decyzja ta została wykonana poprzez wypłacenie spadkobiercom wywłaszczonego właściciela nieruchomości – E. S. i J. S. odszkodowania w kwocie [...]zł. W ocenie organu, skoro doszło do ustalenia odszkodowania i wykonania orzeczenia poprzez wypłatę tego odszkodowania to ponowne żądanie w tym zakresie nie może być uwzględnione, a postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. W odwołaniu z [...] września 2019 r. A. S. stwierdził, że nie zgadza się z powyższą decyzją i wnosi o jej uchylenie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości albo ustalenie odszkodowania. Wskazał, że jego mocodawczyni (E. S.) od [...] lat bezskutecznie próbuje dociec sprawiedliwości. W odwołaniu z [...] września 2019 r. A. Ś., A. P. i P. S. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji w całości, zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie odwołania złożonego przez A. Ś., A. P. i P. S.. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że odwołanie złożone przez A. S. zostało rozpoznane w odrębnej decyzji. Odnosząc się do odwołania złożonego przez A. Ś., A. P. i P. S. organ II instancji wskazał, że przychyla się do stanowiska organu I instancji, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało już wypłacone E. S. i jej bratu J. S.. Dowodami na to wskazującymi jest w szczególności pismo E. S. z [...] sierpnia 1964 r., skierowane do [...] Fabryki [...] w [...], w treści którego E. S. przyznała, że wraz z bratem otrzymała z tytułu odszkodowania kwotę [...]zł oraz oświadczyła, że oczekuje reszty należności, w kwocie [...]zł, w dniu [...] sierpnia 1964 r. Ponadto z adnotacji zawartych w treści tego pisma wynika, że kwotę [...]zł wypłacono uprawnionym w czerwcu 1964 r. ([...] zł i [...] zł). Z kolei pozostałą kwotę [...]zł spadkobiercy otrzymali w dniu [...] września 1964 r. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta [...] nie naruszył przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż podjął w niezbędnym zakresie czynności konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania. Organ I instancji, na podstawie zebranych dowodów, prawidłowo ocenił czy okoliczności sprawy zostały należycie udowodnione. W decyzji powołał prawidłową podstawę prawną oraz dokonał jej właściwej wykładni. Organ odwoławczy uznał za zbędne w niniejszej sprawie przeprowadzanie ustaleń, czy w związku z pozostawaniem M. M. we wspólności majątkowej małżeńskiej ze spadkodawcą J. S., odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia powinno być wypłacone przez organy państwa także jej, jako współwłaścicielowi nieruchomości. Ponadto organ II instancji stwierdził, że rolą organów w toku niniejszego postępowania nie jest ustalanie, czy proces wywłaszczeniowy nieruchomości pozbawił M. M. możliwości realizacji przyznanej jej postanowieniem sądu prawa dożywocia, w stosunku do [...] masy spadkowej. W skardze z [...] czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. S., reprezentowana przez A. S., wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody i zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest nieuczciwa i niesprawiedliwa. Ponadto wystąpiła o przyznanie jej w ramach prawa pomocy adwokata. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z [...] października 2021 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, ustanowiony dla skarżącej w ramach prawa pomocy adwokat, wniósł o uchylenie powyższej decyzji Wojewody z [...] maja 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu kosztów pomocy prawnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z ustaleniem: sposobu naliczenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, jaki był status własnościowy wywłaszczonej nieruchomości, kręgu spadkobierców J. S., a także, czy i komu zostało wypłacone odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z 8 września 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżąca nie złożyła w sprawie odwołania, co uzasadniało pominięcie jej jako strony biorącej udział w postępowaniu przed organem I instancji. Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na: - niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji, - uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień, - błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529). Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności Sąd rozstrzygał zagadnienie o charakterze proceduralnym związanym z udziałem skarżącej w postępowaniu odwoławczym oraz zasadność rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym przez wydanie dwóch odrębnych decyzji. Organ Odwoławczy rozstrzygnął sprawę w postępowaniu wydając dwie odrębne decyzje opatrzone tą samą datą i numerem. Obok decyzji kontrolowanej w tym postępowaniu sądowym organ wydał decyzję częściową o umorzeniu postępowania odwoławczego w części dotyczącej odwołania złożonego przez A. S.. Wskazać w tym miejscu należy, że organ I instancji nie kwestionował statusu A. S. jako strony postępowania, a jego legitymację do działania w tym postępowaniu w charakterze strony organ ten niewątpliwie wywodził z powołanej wyżej umowy cesji (przelewu) wierzytelności z [...] października 2018 r., zawartej ze skarżącą. Podkreślić także należy, że A. S. działał w postępowaniu przed organami obu instancji w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik skarżącej. Ta druga decyzja była przedmiotem sądowej kontroli tut. Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Po [...], ze skargi A. S. (wyrokiem z [...] października 2021 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję). Bezsporne w sprawie jest, że sentencja zaskarżonej decyzji nie obejmuje skarżącej. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika natomiast, dlaczego organ uznał, że skarżąca nie wniosła odwołania. Jednocześnie organ doręczył tę decyzję A. S. jako stronie oraz odrębnie jako pełnomocnikowi skarżącej. Uwzględniając zatem podwójną rolę jaką pełnił w postępowaniu administracyjnym A. S., organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy odwołanie z [...] września 2019 r., podpisane przez A. S., zostało złożone także w imieniu skarżącej. Wątpliwości w tej kwestii winny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej, albowiem jak wynika z treści ww. odwołania, A. S. zajął stanowisko także w imieniu jego " [...] mocodawczyni..." Ostatecznie wątpliwości w tej kwestii wyjaśnia stanowisko A. S. zajęte w sprawie I SA/Po [...] (pismo pełnomocnika z [...] października 2021 r.). z którego wynika, że jego intencją było działanie także w imieniu skarżącej. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że pominięcie w zaskarżonej decyzji skarżącej, która złożyła odwołanie, było nieuzasadnione. Ponadto Sąd zwraca uwagę, co szczególnie podkreślono w sprawie I SA/Po [...], że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei art. 104 § 2 k.p.a. stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że organ administracji wydaje decyzję częściową gdy sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, a jest to dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy (np. wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., I OSK [...]). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w sprawie I SA/Po [...] stwierdził, że nie było uzasadnionych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy wobec jednej ze stron postępowania decyzją częściową, nawet w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to ma charakter formalny (umorzenie postępowania) w związku z zakwestionowaniem przez organ statusu strony postępowania administracyjnego. Ponadto w ocenie Sądu orzekającego w sprawie I SA/Po [...] wątpliwości budzi zasadność odstąpienia przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia złożonych odwołań jedną decyzją. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W judykaturze zwraca się uwagę, że kategoryczne sformułowanie art. 138 § 1 k.p.a. nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji organu pierwszej instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2018 r., II SA/Po 847/17; wyrok WSA w Poznaniu z 12 marca 2020 r., IV SA/Po 987/19). Jeżeli zatem organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania jednego odwołującego się (względnie nie wszystkich), to podjęte w takiej sytuacji rozstrzygnięcie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego (pozostałych) odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wyda w sprawie jedną decyzję, rozpoznając także odwołanie skarżącej z [...] września 2019 r., uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną co do wykładni i zastosowania w sprawie przepisów art. 104 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wynik sądowej kontroli w sprawie I SA/Po [...]. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm). W przedmiocie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu stosowne orzeczenie wyda referendarz sądowy na posiedzeniu niejawnym.