II OSK 2303/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 942/10 w sprawie ze skargi A. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Oddział w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r. oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej w Warszawie Oddział w Sanoku na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji orzekł, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2010 r., którą nałożono na skarżącą Spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu nieprzekazania w terminie do dnia [...] marca 2009 r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (zwanego dalej KRUiTZ) za 2008 rok, o którym mowa w art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś., dotyczącego obiektu Kopalni Gazu Ziemnego Ż. w Ż. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca Spółka eksploatuje m.in. Kopalnię Gazu Ziemnego Ż. zlokalizowaną przy ul. P. w Ż. Zdaniem organu sprawozdanie za 2008 rok dla tego obiektu obiektu zostało przekazane do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w formie papierowej w dniu 29 kwietnia 2009 r., a przesłane do aplikacji POL–PRTR w dniu 27 kwietnia 2009 r., a więc z naruszeniem terminu określonego w ustawie. Organ odwoławczy nie uwzględnił stanowiska zawartego w odwołaniu Spółki, co do tego, że informacje które powinny być zawarte w wymaganym sprawozdaniu znalazły się we wspomnianym piśmie z dnia 27 marca 2009 r., a zatem że obowiązek złożenia sprawozdania został dopełniony w wymaganym terminie. Organ nie uznał również za usprawiedliwione okoliczności podanych przez odwołującego się, mających stanowić dla niego przeszkody w złożeniu sprawozdania w ustawowo zakreślonym terminie, gdyż w jego ocenie trzymiesięczny okres sprawozdawczy jest wystarczająco długi dla wypełnienia obowiązku. Organ I instancji nie jest zobligowany do wykonania obowiązków ustawowych za prowadzącego instalację, dlatego też bez znaczenia jest, że dane do tworzenia KRUiTZ były dla organu dostępne, gdyż były tożsame z danymi stanowiącymi podstawę do ustalenia wysokości opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska w I i II półroczu 2008 roku. Skarżąca Spółka złożyła skargę na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił stan prawny sprawy dochodząc do przekonania, że sprawozdanie powinno być sporządzone wedle wzoru określonego przez Ministra Środowiska w postaci formularza i przesłane drogą elektroniczną oraz dodatkowo w postaci papierowej, jeżeli składający sprawozdanie nie posiada bezpiecznego podpisu elektronicznego. Wymaganie składania sprawozdania na formularzu służyć ma jedynie zapewnieniu kompletności i przejrzystości przekazywanych informacji, a zatem niedopełnienie wymagania zachowania tej formy nie może być uznane za równoznaczne z niedopełnieniem obowiązku złożenia sprawozdania. Istotne jest natomiast, aby sprawozdanie zawierało informacje o treści określonej we wzorcowym formularzu. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca Spółka nie złożyła w terminie sprawozdania w formie wymaganego formularza. Sporne jest czy można uznać treści zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. za takie, które powinny znaleźć się w sprawozdaniu. Skarżąca Spółka sama jednak przyznaje, że w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. pominięto Kopalnię w Ż. W ocenie Sądu I instancji, gdyby więc uznać, że dane zawarte w tym piśmie stanowiły informacje odpowiadające treści wymaganego sprawozdania, to nie odnosiły się one do Kopalni w Ż. Z tego względu nie można przyjąć, że pismo skarżącego z dnia 27 marca 2009 r. stanowiło wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania dotyczącego tej Kopalni. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko organu, który nie uznał za usprawiedliwione okoliczności podanych przez Spółkę, które miały stanowić dla niej przeszkodę w złożeniu sprawozdania w wymaganej formie i o wymaganej treści. Sąd I instancji podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 236d p.o.ś. ma charakter zobiektywizowany, a więc nałożenie kary nie jest zależne od wykazania winy zobowiązanego. W związku z powyższym w postępowaniu w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej za brak wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych organ administracji nie ustala przyczyny, która spowodowała takie, a nie inne postępowanie podmiotu korzystającego ze środowiska. Kara pieniężna ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że organ musi ją zastosować i nie ma żadnej możliwości odstąpienia od jej wymierzenia. W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc znaczenia to, że według skarżącego miał on trudności z korzystaniem z elektronicznego systemu sprawozdawczości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art 236b ust. 1 ustawy p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca Spółka nie wykonała obowiązku złożenia sprawozdania w terminie. Po drugie, art 236d ust. 1 ustawy p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pomimo wykonania przez skarżącą Spółkę obowiązku określonego w art 236b ust. 1 cytowanej ustawy. Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, polegającego na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażającym się w przyjęciu, że dane obejmujące KGZ Ż. nie zostały przez skarżącego przesłane w ustawowym terminie. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy podkreślić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że skarżąca Spółka wbrew ustawowemu obowiązkowi wynikającego z art. 236b ust. 1 ustawy p.o.ś. nie przesłała w ustawowym terminie do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska kompletnego sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (zwanego dalej KRUiTZ). Powinno to bowiem nastąpić zgodnie z materialnoprawnym terminem do dnia 31 marca każdego roku następującego po danym roku sprawozdawczym, czyli w tym przypadku obejmującym I i II półrocze 2008 roku. Jednak – co jednoznacznie wynika z akt sprawy – w świetle prawidłowo przeprowadzonego przez właściwe organy postępowania dowodowego, nastąpiło to dopiero w formie papierowej w dniu 29 kwietnia 2009 r. zaś przesłane zostało do aplikacji POL–PRTR w dniu 27 kwietnia 2009 r. w zakresie obejmującym informacje dotyczące także Kopalni Gazu Ziemnego w Ż., czyli oczywiście z naruszeniem powyższego materialnoprawnego terminu. Dlatego też brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia stanowiska, że w tej sprawie Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy z powodu błędnej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy w zakresie swobodnej oceny dowodów. Po drugie, należy przypomnieć, że uzasadniając zarzut kasacyjny dotyczący niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa materialnego. Ponadto autor skargi kasacyjnej musi wykazać w jej uzasadnieniu jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. W tej sprawie skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 236b ust. 1 ustawy p.o.ś., a następnie art. 236d ust. 1 tejże ustawy polegający na ich niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym tej sprawy. Pierwsze powyższe unormowanie, tj. art. 236b ust. 1 p.o.ś. nakłada obowiązek na każdego przedsiębiorcę prowadzącego instalację, która obejmuje co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia 166/2006, żeby w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazał do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające informacje dotyczące przekroczenia obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Natomiast art. 236d ust. 1p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że jeżeli zobowiązany do tego podmiot – czyli w tym przypadku P. Spółka Akcyjna w Warszawie Oddział w Sanoku – nie wykona powyższego ustawowego obowiązku z art. 236b ust. 1 tejże ustawy, to wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Należy zaznaczyć, że taka decyzja wydawana w trybie k.p.a. – na tej materalnoprawnej podstawie – jest tzw. decyzją związaną, czyli nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, co wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz wbrew stwierdzeniom ze skargi kasacyjnej, nie nastąpiła jednak realizacja przez stronę skarżącą obowiązku z art. 236b ust. 1 p.o.ś. Wynika to z tego, że nawet gdyby uznać, iż w tym materialnoprawnym terminie, tj. do 31 marca podmiot skarżący kasacyjnie złożył wymagane sprawozdanie – chociaż było to w formie innej niż w formularzu określonym przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2007 r. w sprawie wzoru formularza sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz.U. Nr 187, poz. 1341) – to i tak było to sprawozdanie niekompletne. Nawet bowiem skarżąca Spółka nie kwestionuje, że w przesłanym do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie piśmie z dnia 27 marca 2009 r., które powinno zawierać niezbędne informacje do tworzenia KRUiTZ, chociaż nie na wymaganym wzorze formularza, nie było ono kompletne. Nie zawierało bowiem ustawowo wymaganych informacji w tym zakresie przedmiotowym, a dotyczących Kopalni Gazu Ziemnego Ż. w Ż. Stąd, wbrew stwierdzeniu strony skarżącej, biorąc pod uwagę ustalenia stanu faktycznego, nie nastąpiła realizacja powyższego ustawowego obowiązku dotyczącego złożenia kompletnego oczywiście sprawozdania w ustawowym, tj. materialnoprawnym terminie do dnia 31 marca 2009 r. lecz nastąpiło to dopiero w dniu 23 kwietnia 2009 r. Dlatego też, całkowicie chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 236b ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 236d ust. 1 ustawy p.o.ś. w stanie faktycznym tej sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Należy także podkreślić, że obowiązek złożenia stosownego – kompletnego sprawozdania koniecznego do tworzenia KRUiTZ musi być w świetle dyspozycji art. 236b ust. 1 ustawy p.o.ś. wykonany tylko przez podmiot prowadzący daną instalację, czyli nie może być wykonany przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z urzędu, na podstawie innych informacji. Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że tego typu odpowiedzialność prawna ma charakter zobiektywizowany, czyli nie jest zależna od winy lub innej przesłanki np. oczywistej omyłki podmiotu korzystającego ze środowiska, który składa dane sprawozdanie do KRUiTZ. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.