III OSK 3969/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Sz 27/20 w sprawie ze skargi I. J. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Burmistrza W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Sz 27/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę I. J. na bezczynność Burmistrza W. w sprawie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skargą z [...] marca 2020 r. I. J. wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku z [...] marca 2020 r. o zwrot kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka w terminie miesiąca. W odpowiedzi na zarządzenie z [...] marca 2020 r. wzywające skarżącą do jednoznacznego wskazania, czy skarga dotyczy bezczynności Burmistrza W. w przedmiocie rozpoznania wniosku, czy też czynności Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2019 r. polegającej na poinformowaniu, że nie ma podstawy prawnej do zwrotu kosztów dowożenia dziecka, skarżąca oświadczyła że jej pismo stanowi skargę na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie rozpoznania wniosku. W takim stanie faktycznym zdaniem WSA w Szczecinie skarga była niezasadna, albowiem organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnego syna do punktu przedszkolnego poinformował I. J., że brak jest podstaw do zwrotu kosztów dowożenia dziecka. Tym samym rozpoznanie wniosku, nawet negatywne, powoduje, że nie sposób uznać, iż organ pozostawał w bezczynności. Skoro zgodnie z orzecznictwem sądowym kwestie związane ze zwrotem kosztów dojazdu dziecka do szkoły nie podlegają załatwieniu w formie decyzji, zaś organ udzielił odpowiedzi na wniosek, to uznać należało, że Burmistrz W. załatwił sprawę z wniosku skarżącej. Bezczynność należy bowiem wiązać nie z faktem nieuwzględnienia zgłoszonego żądania, a z faktem samego rozpatrzenia wniosku, niezależnie od treści rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną złożyła I. J., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że oświadczenie strony o tym, że złożona przez nią skarga stanowi skargę na bezczynność Burmistrza W. zwalnia Sąd od merytorycznego rozstrzygnięcia w granicach całości sprawy, a w szczególności w przedmiocie stwierdzenia bezskuteczności czynności Burmistrza W. z [...] grudnia 2019 r. znak: [...]. W oparciu o tak sformułowany zarzut I. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej zwrócił się także o przyznanie, według norm przepisanych, wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w ramach prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że I. J. sporządziła skargę samodzielnie, przez co nie była ona dostatecznie jednoznaczna. Tymczasem art. 134 p.p.s.a. obliguje sąd do rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej. W ocenie pełnomocnika skarżącej analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy jest spór dotyczący ustanowionego w Prawie Oświatowym obowiązku gminy do zapewnienia dzieciom bezpłatnego transportu do placówek oświatowych. Zatem Sąd pierwszej instancji zobowiązany był zbadać pod kątem legalności całość sprawy, nawet jeśli skarżąca sprecyzowała, że jej skarga dotyczy bezczynności organu. O powyższym świadczy również fakt, że skarżąca nie została pouczona o prawie do zaskarżenia negatywnego dla niej rozstrzygnięcia, zatem nie może ponosić negatywnych konsekwencji oraz zostać pozbawiona prawa do sądu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. W jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie art. 134 p.p.s.a., które sprowadza się do nierozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej skargą, tj. nierozpoznanie jej w zakresie stwierdzenia bezskuteczności czynności Burmistrza W. z [...] grudnia 2019 r. Czynność ta polegała na odmowie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka T. J. do punktu Przedszkolnego w Szkole Podstawowej w W. Zarzut ten pomimo wadliwości jego sformułowania mógł zostać oceniony przez Sąd kasacyjny. Autor skargi kasacyjnej co prawda nie podał, który z paragrafów art. 134 p.p.s.a. został naruszony przez Sąd, to jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść należy, że chodzi o naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca niezgadzając się ze stanowiskiem Burmistrza wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którą zatytułowała "Skarga na bezczynność Burmistrza W.". Jako podstawę prawną skargi wskazała między innymi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i wniosła o zobowiązanie Burmistrza W. do rozpoznania jej wniosku złożonego [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 32 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.) - w terminie miesiąca. Sąd Wojewódzki w Szczecinie zarządzeniem z [...] marca 2020 r. wezwał skarżącą do jednoznacznego wskazania, czy pismo z [...] marca 2020 r. stanowi skargę na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie rozpoznania wniosku, czy jest to skarga na czynność Burmistrza W. z [...] grudnia 2019 r. Wykonując wezwanie Sądu skarżąca oświadczyła, że jej pismo stanowi skargę na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z uwagi na fakt, że wniosek został złożony w oparciu o art. 32 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe, a procedowany był na podstawie art. 32 ust. 6 ww. ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w niej decyzji lub podjętych czynności. W uchwale NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast w uchwale z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3 poz. 104, NSA stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność (bezczynność – dopisek własny) kwestionowane przez uprawniony podmiot. Przekładając te wywody na grunt rozpoznawanej sprawy, w której, jak już wyżej wskazano, skarżąca na wezwanie Sądu oświadczyła, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola, należy stwierdzić, że Sąd ten rozpoznał sprawę w granicach określonych przedmiotem wskazanym przez skarżącą. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby intencją skarżącej była wniesienie skargi na czynność burmistrza z [...] listopada 2019 r. o odmowie zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola. Ponadto nie można nie zauważać tego, że skarżącej ustanowiony został adwokat z urzędu, który na ponad półtora miesiąca przed wydaniem zaskarżonego wyroku otrzymał z Sądu odpisy skargi i odpowiedzi na skargę. Zatem pełnomocnik zawodowy skarżącej mógł, o ile tak uważał, określić przedmiot sprawy inaczej niż to już wskazała skarżąca. Jednak tego nie zrobił, nawet nie przedstawił swojego stanowiska przed Sądem pierwszej instancji. Zatem zarzucanie sądowi w skardze kasacyjnej, że nie rozpoznał sprawy w jej granicach nie jest zasadne. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył jej granic, prawidłowo orzekł w przedmiocie bezczynności Burmistrza. Obowiązek rozstrzygnięcia w granicach tej sprawy nie uprawniał Sądu do rozpoznania innej sprawy, której przedmiotem miałaby być według autora skargi kasacyjnej czynność Burmistrza o odmowie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego czteroletniego dziecka do przedszkola. Zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Burmistrz W. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ale nie wykazał, by jakiekolwiek koszty w tym postępowaniu poniósł. Dlatego z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. wniosek ten oddalono.