II SAB/Sz 97/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2021 r., II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. T. K. (dalej "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania złożonego przez nią wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. W skardze skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: -art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechania działania organu na podstawie przepisów prawa, zaniechania stania na straży praworządności i działania w sposób niemający na względzie interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli, nieinformowania w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, -art. 12 k.p.a. art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie 14 dni, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu kwoty pieniężnej w wysokości [...], - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wniosku wszczynającego postepowania oraz ponaglenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dnia [...] marca 2021 r. (powinno być [...] marca 2021 r. - przypisek Sądu) wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Powyższa sprawa nie została załatwiona w terminie, więc w dniu [...] czerwca 2021 r. - działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. - wystąpiła z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W.. W związku z tym, że nie otrzymała odpowiedzi na złożone ponaglenie, postanowiła wnieść skargę na bezczynność Wojewody. Podkreśliła, że jej wniosek nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, a zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Przy czym organ nie zajął się sprawą nawet wtedy, gdy wniosła ponaglenie na jego bezczynność, a nadto zignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem skarżącej, postawa organu jak i czas trwania postepowania świadczy o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował o przyczynach zaistniałej sytuacji. Wyjaśniła, że na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych czekała prawie 4 miesiące, co nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W argumentacji wniosku o przyznanie od organu kwoty pieniężnej w wysokości [...] złotych podniosła, że kwota ta jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Mianowicie stan bezczynności powyższy bardzo mocno skomplikował jej życie, gdyż nie może odbywać ani zaplanować żadnych podróży, w tym wyjechać z kraju do swojej rodziny. Brak karty pobytu sprawia wielkie kłopoty, zaś charakter sprawy nie jest skomplikowany, a w szczególności nie występują w niej okoliczności uzasadniające tak długie jej procedowanie. Z raportu Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz informacji, zamieszczonej na stronie https://migracie.gov.pl/ wynika, że tendencja wzrostu ilość składanych przez cudzoziemców wniosków na pobyt czasowy w ciągu ostatnich 5 lat zmniejsza się. Nie da się również zaprzeczyć, że większa liczba wniosków na pobyt wiąże się z zwiększeniem budżetu, co powinno pozytywnie wpłynąć na ilość pracowników oraz cały system, który obecnie jest w Urzędach Wojewódzkich oraz w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2021 r. wpłynął do organu, wypełniony przez skarżącą, formularz wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na fakt wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten zawierał braki formalne. Z kolei w dniu [...] maja 2021 r. wpłynęło pismo zatytułowane "wniosek o przyspieszenie", które nie zostało opatrzone podpisem. Organ [...] czerwca 2021 r. telefonicznie poinformował skarżącą o terminie wizyty w sprawie wykonania obowiązku osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych. Powyższy obowiązek skarżąca wykonała w dniu [...] czerwca 2021 r. W dniu [...] czerwca 2021 r. do Delegatury ZUW w K. wpłynęło ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie wniosku w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Zostało ono przekazane zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Poza tym w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego podejmowanych było szereg czynności sprawdzających, w tym pismem z dnia [...] lipca 2021 r. wystąpiono do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Oczekując na odpowiedź, pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda wyznaczył termin wydania decyzji w sprawie - do [...] października 2021 r., informując jednocześnie o brakujących dokumentach niezbędnych do potwierdzenia spełnienia przez skarżącą wymogów udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Zaakcentował, że w chwili obecnej postępowanie nie może być zakończone ze względu na konieczność uzyskania informacji od ww. organów. Ponadto zaznaczył, że z uwagi na nadzwyczaj dużą liczbę wpływających do organu wniosków w sprawach legalizacji pobytu, ilość złożonych dziennie wniosków jest znacząco większa od możliwości dziennej liczby załatwiania spraw. Stąd też możliwość organu w natychmiastowym rozpatrzeniu każdego złożonego wniosku są ograniczone. Wprawdzie czynności podejmowane przez Wojewodę odbywały się w pewnych odstępach czasowych, lecz nie było to związane z opieszałością, pozornością czy nieuzasadnionym przedłużaniem terminów przez organ w celu opóźnienia załatwienia sprawy. Przeciwnie, organ zareagował na pisma skarżącej z [...] i [...] maja 2021 r. Poza tym w celu umożliwienia skarżącej szybszego odbycia wizyty w organie - w związku z obowiązkiem osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych - powiadomiono ją telefonicznie o dostępnym terminie, przypadającym za 2 dni. W dacie wpływu wniosku i obecnie obowiązuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, zaś w oparciu o wprowadzony art. 15zzq. ust. 3 ustawy o COVID-19 skarżąca mogła korzystać ze wszystkich uprawnień wynikających z jej legalnego pobytu na terytorium RP. W dniu [...] października 2021 r. Wojewoda przesłał do Sądu wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] października 2021 r. nr [...], udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i prace na terytorium RP do dnia [...] października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Wojewody polegającą na nierozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec czego złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.– zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4 a, a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 lub na przewlekłe prowadzenie postepowania w prawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a), a nadto w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 124 § 6 (§ 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia także wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Celem bowiem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, ale bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej "k.p.a."). pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Na mocy art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe przepisy ustalające terminy załatwienia sprawy skorelowane są wprost z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy wpłynął do Z. Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] marca 2021 r. Jednakże pomimo upływu terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a., Wojewoda nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, ani nie dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Pierwszą czynność w sprawie podjął po upływie dwóch miesięcy, zaś o wniosku rozstrzygnął po wpłynięciu skargi do Sądu decyzją z dnia [...] października 2021 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, tym niemniej na skutek podjęcia decyzji, ustała ona przed dniem orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Oznacza to, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe, co stanowi podstawę do jego umorzenia. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej przeprowadzenia. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że do dnia wydania decyzji stan bezczynności istniał i doszło do naruszenia przepisów postępowania (art.12, art. 35 i art. 36 k.p.a.), co z kolei uprawniało Sąd do podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, w tym rozważenia, czy bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia, zaś ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak lekceważący stosunek organu do złożonego podania strony, brak woli organu załatwienia sprawy, jak też uchybienia przepisom prawa w sposób nieakceptowalny w demokratycznym państwie prawa. Oceniając w tym zakresie postępowanie organu Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zwłokę organu w załatwieniu sprawy, nie mniej jednak powołany fakt, że dzienna ilość złożonych wniosków jest większa od możliwości dziennej liczby załatwiania spraw świadczy o istnieniu obiektywnej trudności w dochowaniu terminu, która powinna wpływać na ocenę, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Zaakcentowania też wymaga, że organ w toku prowadzonego postępowania nie lekceważył strony ani swoich obowiązków, skoro podejmował działania mające na celu merytoryczne załatwienie sprawy, w tym poinformował skarżącą o wymaganej art. 105 ustawy o cudzoziemcach konieczności osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz stosownie do art. 109 ww. ustawy zwrócił się do odpowiednich instytucji sprawdzających, a zatem nie unikał załatwienia sprawy. Nie bez znaczenia jest także to, że czynności wymagające stanowiska instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W rezultacie choć decyzja została wydana po upływie sześciu miesięcy od wpłynięcia wniosku, to nie sposób przyjąć, aby zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynikała ze złej woli organu. Z tych też powodów przekroczenie terminów w realizacji wniosku nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania ww. środka należy od uznania sądu administracyjnego, który podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, powinien mieć na uwadze jego charakter. I tak suma pieniężna pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, tzn. ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznała strona na skutek bezczynności organu administracji, zaś wobec organu - funkcję dyscyplinująco-represyjną, wobec czego środek ten winien być stosowany jedynie w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić złożony wniosek. Sąd analizując argumentację wniosku doszedł do przekonania, że skarżąca nie przedstawiła takich okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie żądanej sumy pieniężnej od organu tytułem zadośćuczynienia. W skardze strona ogólnie tylko podała, że zwłoka organu komplikuje jej życie, w szczególności z uwagi na niemożność odbywania podróży do swojej rodziny mieszkającej poza granicami Polski, jednakże nie wykazała realnego uszczerbku pozwalającego na uwzględnienie żądania. Zauważyć przy tym trzeba, że na mocy obowiązujących przepisów prawa długotrwałość prowadzonej procedury nie spowodowała ani utraty legalności pobytu skarżącej na terytorium RP, ani też niemożliwości wykonywania pracy w kraju, zaś zwłoka organu - jak już wyżej wskazano - nie nosiła znamion rażącego naruszenia i celowego unikania załatwienia sprawy, lecz była spowodowaną znaczną ilością wpływających do organu wniosków i koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Co istotne na dzień rozpoznawania skargi sprawa była już zakończona przez organ, który decyzją z dnia [...] października 2021 r. udzielił skarżącej wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 marca 2021 r. (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 ww. ustawy stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i III wyroku), zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt IV wyroku). W przedmiocie kosztów (pkt IV wyroku) orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy uwzględniając okoliczności, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi uiszczonego w kwocie [...]zł.