I OSK 189/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt III SAB/Łd 37/15 w sprawie ze skargi J. T. na przewlekłe postępowanie Starosty [...] w sprawie zorganizowania stażu i przyznania prawa do stypendium 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Starosty [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE I OSK 189/16 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt III SAB/Łd 37/15 po rozpoznaniu skargi J. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starosty [...], w sprawie zorganizowania stażu i przyznania prawa do stypendium, oddalił skargę. U postaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W piśmie opatrzonym datą "16 czerwca 2015 r." J. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...]. W skardze tej J. T. wniosła o stwierdzenie przewlekłości i przyznanie odszkodowania za 7 miesięcy, za każdy miesiąc 844 zł (kwota stypendium od 17 kwietnia 2014 r. do 7 listopada 2014 r.) oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że w dniu 14 kwietnia 2014 r. złożyła do Starosty [...] wniosek o przyznanie prawa do stypendium na pół roku oraz o zawarcie umowy - zorganizowanie stażu. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Starosta [...] negatywnie ustosunkował się do wniosku skarżącej. W dniu 23 kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła odwołanie od pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. Starosta [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 7 maja 2014 r. skarżąca złożyła "skargę" do Wojewody [...]. W dniach 7 lipca, 25 sierpnia, 5 i 15 września 2014 r. skarżąca skierowała do Wojewody [...] kolejne pisma. Wojewoda [...] uznał, że pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowi decyzję, którą uchylił decyzją z dnia [...] października 2014 r. W ocenie skarżącej pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie jest jednak decyzją. W dniu 10 kwietnia 2015 r. skarżąca złożyła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi otrzymała postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. Skarżąca podkreśliła, że składała liczne pisma "w formie odwołania". Przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] polega na tym, że nie wydał decyzji administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2014 r., tylko [...] listopada 2014 r., tj. po około 7 miesiącach. Opóźniał rozliczenie stażu ("zakończonego [...] marca 2014 r., rozliczonego 19 maja 2014 r., 23 maja 2014 r. przesłanego pocztą"). W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że skarżąca złożyła w piśmie z dnia 10 kwietnia 2015 r. zażalenie do Wojewody [...] na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w sprawie zorganizowania stażu i przyznania skarżącej prawa do stypendium na pół roku, co powoduje również wyczerpanie trybu, o którym stanowi art. 52 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za niezasadne i w dniu 30 kwietnia 2015 r. doręczył skarżącej postanowienie rozstrzygające zażalenie. Zdaniem organu administracji skarżąca złożyła skargę po upływie terminu przewidzianego na jej złożenie. Biorąc pod uwagę treść art. 53 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. 30-dniowy termin na złożenie skargi winien być liczony od dnia doręczenia skarżącej rozstrzygnięcia zażalenia. Skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego wymaga zachowania 30-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia skarżącej postanowienia rozstrzygającego zażalenie. Miarodajna dla zachowania terminu do wniesienia skargi z art. 53 P.p.s.a. jest data nadania (złożenia) skargi do organu właściwego w rozumieniu art. 54 § 1 P.p.s.a. Za datę złożenia skargi uznać należy datę nadania jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do Starosty [...]. Organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...]. Starosta po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] listopada 2014 r. wydał decyzję, którą w dniu 10 listopada 2014 r. przekazał placówce pocztowej celem doręczenia skarżącej. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. wpłynęła do Powiatowego Urzędu Pracy w dniu 13 października 2014 r. Starosta [...] nie uchybił zatem miesięcznemu terminowi na załatwienie sprawy, określonemu w przepisach K.p.a., nadając decyzję w placówce pocztowej w dniu 10 listopada 2014 r. Skarżąca jako datę początkową dla swoich wyliczeń czasu trwania przewlekłości niesłusznie uwzględnia datę złożenia przez nią wniosku wszczynającego postępowanie, tj. 14 kwietnia 2015 r. Ten wniosek został rozpoznany, a decyzja wydana w dniu [...] kwietnia 2014 r. Decyzja ta była dotknięta uchybieniami. Wobec jej wadliwości, została przez Wojewodę [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia i w wyniku ponownego jej rozpatrzenia rozstrzygnięta merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę stwierdził, że była ona dopuszczalna, gdyż przed jej wniesieniem wyczerpano środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. W dniu 10 kwietnia 2015 r. skarżąca złożyła do Wojewody [...] - w trybie art. 37 K.p.a. - zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione, które doręczył skarżącej w dniu 30 kwietnia 2015 r. Należało zatem uznać, że skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała środek prawny, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (§ 2 art. 53). Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Sąd nie podzielił poglądu organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego wymaga zachowania 30 – dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia postanowienia rozstrzygającego zażalenie. Sąd I instancji zaznaczył, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego skonkretyzowana została w art. 35 K.p.a., który określa maksymalne ustawowe terminy załatwiania spraw, przewidując dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego miesiąc na ich załatwienie (art. 35 § 3 K.p.a.), a dla spraw szczególnie skomplikowanych dwa miesiące na ich załatwienie od daty złożenia wniosku (art. 35 § 3 K.p.a.). Jednocześnie w art. 35 § 2 K.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiana spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się m.in. do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 K.p.a. (art. 6 K.p.a.). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. wystąpiła do Starosty [...] o przyznanie na pół roku prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Starosta [...] rozpoznał wniosek skarżącej. Powyższe pismo Wojewoda [...] uznał za decyzję administracyjną i w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił tę decyzję. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. wpłynęła do Powiatowego Urzędu Pracy w dniu 13 października 2014 r. W dniu [...] listopada 2014 r. Starosta [...] odmówił przyznania J. T. prawa do stypendium od dnia 14 kwietnia 2014 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła w dniu 19 listopada 2014 r. odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 228/15 WSA w Łodzi oddalił skargę. Z powyższego wynika, że po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] października 2014 r. Starosta [...] miał wydać decyzję merytorycznie kończącą postępowanie w sprawie. Z akt sprawy o sygn. akt III SA/Łd 228/15 wynika, że pismem z dnia [...] października 2014 r. Starosta [...] wezwał J. T. do złożenia wyjaśnień, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. W dniu 6 listopada 2014 r. J. T. złożyła wyjaśnienia, że żąda przyznania stypendium z dniem złożenia wniosku, tj. z dniem 14 kwietnia 2014 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] wydał w dniu [...] listopada 2014 r. decyzję odmawiającą przyznania prawa do stypendium od dnia 14 kwietnia 2014 r. Powyższa decyzja wydana więc została w ciągu miesiąca od dnia doręczenia organowi I instancji akt sprawy wraz z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., tj. wydana została zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji całość przebiegu sprawy dowodzi, że postępowanie prowadzone przez Starostę [...] nie było przewlekłe. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła J. T. zarzucając obrazę przepisów mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. a polegającą na uchyleniu się przez Sąd I instancji od rozpoznania zarzutu, zawartego w skardze a dotyczącego prawidłowej kwalifikacji pisma Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), co miało istotne znaczenie dla ustalenia kiedy doszło do załatwienia sprawy skarżącej i w konsekwencji czy postępowanie organu I instancji było dotknięte przewlekłością. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o "zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie nie miało miejsca przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Niewątpliwie wywód Sądu I instancji w kwestii oceny prawnej pisma Starosty [...] z dnia [...] kwietnia jest zdawkowy. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że podzielił on stanowisko organu odwoławczego, iż owe pismo pomimo braków formalnych jest decyzją administracyjną. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, bowiem pismo Starosty zawiera niezbędne minimum elementów formalnych, które muszą być spełnione by stanowisko organu uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, a nie pismo Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., które było jednym z elementów stanu faktycznego. Stąd lakoniczność uzasadnienia wyroku w tej mierze nie mogła spowodować uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu powodującym uchylenie wyroku Sądu I instancji, bowiem jak wspomniano uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy, w tym ocenę prawną stanu sprawy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu strony skarżącej adwokatowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił Staroście [...] zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjna nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.