I GSK 2614/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 581/17 w sprawie ze skargi Gminy A. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy A. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy A. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na cel objęty PROW na lata 2014-2020 oddalił skargę. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Gmina A. złożyła wniosek z dnia [...] maja 2017 r. o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, objętego PROW na lata 2014 - 2020, w ramach naboru organizowanego przez Lokalną Grupę Działania "Razem ku lepszej przyszłości". Rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Zarząd Województwa Lubelskiego poinformował Gminę A., że odmawia przyznania pomocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że projekt zatytułowany "Kapral na czterech łapach - historie mniej znane. Rozwój potencjału turystycznego Gminy A." miał na celu wzrost potencjału turystycznego Gminy A., poprzez budowę nowej infrastruktury turystycznej. Operacja miała być realizowana w zakresie dotyczącym "budowy lub przebudowy ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej, lub kulturalnej". Organ podał, że z analizy wniosku o przyznanie pomocy wynika, że przedmiotowa operacja nie stanowi budowy infrastruktury turystycznej. Infrastrukturą turystyczną są wszelkiego rodzaju obiekty oraz urządzenia turystyczne, które mają na celu służenie przyjeżdżającym na dany obszar turystom, zaspokajaniu ich potrzeb związanych z bierną oraz aktywną turystyką. Na infrastrukturę turystyczną składa się: baza noclegowa, baza gastronomiczna, obiekty sportowe, obiekty kultury lub szlaki piesze, rowerowe oraz inne trasy. W związku z powyższym zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PRO W na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 772 z późn. zm.), operacja nie wpisuje się w zakres niezbędny do przyznania pomocy na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Rozpoznając skargę wniesioną przez Gminę A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił ją. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwołał się do § 2 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. Powyższy przepis określa aktualnie (od dnia 9 września 2017 r.), że pomoc jest przyznawana na operacje w zakresie rozwoju ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej, lub kulturalnej. W poprzedniej wersji, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2017 r., omawiane uregulowanie przewidywało, że pomoc jest przyznawana na operacje w zakresie budowy lub przebudowy ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej, lub kulturalnej. Zarząd Województwa Lubelskiego zasadnie odmówił w niniejszej sprawie przyznania wnioskowanej pomocy. Zdaniem Sądu I instancji przez infrastrukturę należy rozumieć urządzenia i instytucje usługowe (na przykład w dziedzinie – transportu, oświaty, wychowania) potrzebne do prawidłowego funkcjonowania życia społecznego. Spornej inwestycji nie sposób uznać za budowę infrastruktury turystycznej w rozumieniu ww. przepisu. Jego interpretacja wskazuje, że za taką infrastrukturę uchodzą urządzenia mające służyć turystyce (baza noclegowa, baza gastronomiczna, czy też baza towarzyszącą). Omawiany przepis wspomina o budowie lub przebudowie infrastruktury rekreacyjnej, co oznacza, że chodzi tu o infrastrukturę służącą rekreacji (do czynnego wypoczynku). Ostatnia część przepisu mówi o budowie lub przebudowie infrastruktury kulturalnej. W tej materii unormowanie to dotyczyć może budowy biblioteki, teatru, kina lub innych obiektów, służących szeroko pojętej kulturze. Rzeźba może być zaliczona do obiektu (dobra) kultury. Skoro rozporządzenie posługuje się zwrotem "budowa lub przebudowa infrastruktury (...) kulturalnej", to wykluczyć należy raczej możliwość "budowy" lub "przebudowy" rzeźby. Samo wykonanie rzeźby (rzeźb niedźwiedzia) w ramach zlecenia (zamówienia) ze strony Gminy A. nie oznacza samo przez się, że mamy do czynienia z powstającym obiektem (dobrem) kultury. Niezbędny jest dodatkowy czynnik w postaci uznania rzeźby przez znawców sztuk plastycznych za dobro kultury, godne uwagi. Subiektywna ocena zleceniodawcy w tym zakresie jest zatem niewystarczająca. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko i zapatrywanie wyrażone przez organ należy zaakceptować. Zarzuty i twierdzenia Wnioskodawcy podniesione w skardze odnośnie naruszenia § 2 ust. 1 pkt 6 komentowanego rozporządzenia okazały się nieuzasadnione. Okoliczność, że istniejący budynek biblioteki, której fasada miała być wzbogacona o rzeźbę niedźwiedzia, nie pozwala samoczynnie na zakwalifikowanie spornej operacji do kategorii należącej do infrastruktury z zakresu kultury. Obiekty tego rodzaju jak pomniki, czy rzeźby mogą zwiększać atrakcyjność turystyczną danego obszaru z uwagi na uwarunkowania historyczne, ale nie muszą. Wobec tego nie można dokonywać – powołując się systemową wykładnię tego przepisu – szerokiej interpretacji pojęcia operacji w zakresie budowy lub przebudowy ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej, rekreacyjnej lub kulturalnej. Sporna operacja zmierzająca do upamiętnienia niedźwiedzia Wojtka "pełniącego służbę" na szlaku bojowym żołnierzy polskich z Iranu, przez Irak, Palestynę, Egipt do Włoch, nie mogła być objęta wsparciem. U podstaw rozstrzygnięcia organu legło przekonanie, że infrastrukturą turystyczną są wszelkiego rodzaju obiekty i urządzenia turystyczne, które mają służyć przyjeżdzającym na dany obszar turystom i zaspokajaniu ich potrzeb związanych z bierną i aktywną turystyką. Nie budzi większych wątpliwości, że taką infrastrukturę stanowi baza noclegowa i gastronomiczna, obiekty (sportowe, kultury) oraz różnego rodzaje szlaki turystyczne (piesze, rowerowe i inne wyznaczone trasy). Wątpliwości i to uzasadnione na gruncie omawianego przepisu, które nie mogły przemawiać na korzyść strony skarżącej, budził sporny projekt pod nazwą "Kapral na czterech łapach – historie mniej znane. Rozwój potencjału turystycznego Gminy A.", zakładający zrealizowanie inwestycji obejmującej wykonanie rzeźb (5 obiektów małej architektury – niedźwiedź balansujący, niedźwiedzie wiszące na elewacji, niedźwiedź stojący/siedzący). Wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, jest udzielane, jeżeli są spełnione warunki jego udzielenia określone w przepisach regulujących zasady wsparcia (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina A. zaskarżając go w całości i wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie; - zasądzenie od Samorządu Województwa Lubelskiego na rzecz Gminy A. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła naruszenie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni pojęcia "infrastruktura turystyczna" - skutkujące błędnym przyjęciem, że projekt "Kapral na czterech łapach - historie mniej znane. Rozwój potencjału turystycznego Gminy A." nie może być uznany za budowę lub przebudowę ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej, lub kulturalnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Lubelskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wymaga podkreślenia, że zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu, czy jego niewłaściwe zastosowanie. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucono w niej, że w świetle § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Sąd I instancji dokonał w nieprawidłowej w wykładni pojęcia "infrastruktura turystyczna“ co spowodowało, iż projekt skarżącej kasacyjna nie zastał uznany za budowę lub przebudową ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej, lub kulturalnej. Wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2017 r., pomoc jest przyznawana na operacje w zakresie: budowy lub przebudowy ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury turystycznej lub rekreacyjnej, lub kulturalnej. Gmina A. złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, objętego PROW na lata 2014 - 2020, w ramach naboru organizowanego przez Lokalną Grupę Działania "Razem ku lepszej przyszłości“. Złożony projekt zatytułowany był "Kapral na czterech łapach - historie mniej znanej. Rozwój potencjału turystycznego Gminny A. “ miało na celu "wzrost potencjału turystycznego gminy A. oraz obszaru LGD poprzez budowę nowej infrastruktury turystycznej“. Projekt ten zakłada w realizacji inwestycji obejmującej wykonanie 5 rzeźb (obiektów małej architektury) to jest: niedźwiedź balansujący, niedźwiedzie wiszące na elewacji, niedźwiedź stojący/siedzący. Trafnie wskazał Sądem I instancji, że przez infrastrukturę należy rozumieć urządzenia i instytucje usługowe potrzebne do prawidłowego funkcjonowania życia społecznego. Infrastrukturą turystyczną są wszelkiego rodzaju obiekty i urządzenia turystyczne, które mają służyć przyjeżdzającym na dany obszar turystom i zaspokajaniu ich potrzeb związanych z bierną i aktywną turystyką. Zgodzić należy się, że taką infrastrukturę stanowi baza noclegowa i gastronomiczna, obiekty (sportowe, kultury) oraz różnego rodzaje szlaki turystyczne (piesze, rowerowe i inne wyznaczone trasy). Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że inwestycję proponowaną w ramach złożonego projektu nie sposób uznać za budowę lub rozbudowę infrastruktury turystycznej w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu rozporządzenia. Zauważyć należy też, iż wykonanie rzeźb w ramach złożonego projektu nie oznacza, że mamy do czynienia operacją w zakresie budowy lub przebudowy ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury kulturalnej. Oceny tej nie zmienia fakt, że dwie z projektowanych rzeźb miałyby ozdobić istniejącą fasadę budynku biblioteki publicznej. Zamontowanie na fasadzie budynku biblioteki publicznej rzeźb niedźwiedzia nie powoduje automatycznie uznania, że działanie to wypełnia warunki w zakresie budowy lub przebudowy ogólnodostępnej i niekomercyjnej infrastruktury kulturalnej o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nieprawidłowej wykładni pojęcia "infrastruktura turystyczna". Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).