III OSK 645/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 707/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 707/18, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji informacją roczną z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) - dalej: "u.P.w.", ustalił dla Gminy Miasta [...] za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 54 zł za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku [...] w [...] wylotem nr [...], zlokalizowanym w prawej skarpie w km [...] biegu potoku. W informacji wskazano, że opłatę obliczono zgodnie z art. 271 ust. 4 u.P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) - dalej: "rozporządzenie", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości wynoszącej po przeliczeniu 0,058694 m3/s. Od powyższej informacji reklamację wniosło Miasto [...] kwestionując wysokość ustalonej opłaty. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uznał reklamacji i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. określił, za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 54 zł za odprowadzenie wód opadowo roztopowych do potoku [...] wylotem nr [...] zlokalizowanym w prawej skarpie w km [...] biegu potoku. Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosło Miasto [...] zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a razie nieuwzględnienia ich naruszenia, mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 271 ust. 4 u.P.w. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Podniósł, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż Miasto [...] jest podmiotem korzystającym z usług wodnych, obowiązanym ponosić opłatę za usługi wodne (art. 298 pkt 1). Zastrzeżenia budzi natomiast sposób wyliczenia jej wysokości, co zostało pierwotnie podniesione w reklamacji, a wobec jej nieuwzględnienia, znalazło odzwierciedlenie w zarzutach skargi. Ich analiza w kontekście stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 271 ust. 4 u.P.w. doprowadziła Sąd pierwszej instancji do uznania, że Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokonał wadliwego wyliczenia wysokości określonej Gminie opłaty. Wobec niekwestionowanych, służących do określenia opłaty, parametrów w postaci jej stawki jednostkowej oraz czasu wyrażonego w dniach, Sąd meriti nie podzielił stanowiska Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co do sposobu interpretacji przepisu odnoszącego się do określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w m3/s, dla którego punkt odniesienia stanowiły w szczególności określone w nim wartości maksymalna godzinowa (wyrażona w m3/h) i maksymalna roczna (wyrażona w m3/rok) oraz średnia dobowa (wyrażona w m3/d). Sąd ten stwierdził dalej, że ponieważ wydane na rzecz Gminy pozwolenie wodnoprawne nie określało w swej treści maksymalnego ilości odprowadzanych wód w m3/s, zaś przepisy u.P.w. z 20 lipca 2017 r. nie wskazywały który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym powinien w takiej sytuacji zostać wzięty pod uwagę do wyliczenia opłaty rocznej, to na Dyrektorze Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ciążył obowiązek dokonania wyboru spośród maksymalnych wskaźników wynikających z pozwolenia wodnoprawnego i jego odpowiedniego przeliczenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zastosowanie wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód nie jest prawidłowe, gdyż prowadzi do nie znajdującego odzwierciedlenia w maksymalnym rocznym wskaźniku ilości odprowadzanych wód wielokrotnego zawyżenia opłaty. Wskaźnik maksymalny godzinowy nie ma charakteru stałego i jak słusznie wskazała Gmina, odnosi się do krótkotrwałego odprowadzania zwiększonych ilości wody, (co ma miejsce przede wszystkim w czasie burz i intensywnych opadów deszczu). Wskaźnik maksymalny godzinowy jest przy tym ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia należnej od Gminy opłaty stałej. Zastosowanie, więc przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zaskarżonej decyzji do określenia należnej opłaty maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Za podanym sposobem wykładni użytego w art. 271 ust. 4 u.P.w. określenia maksymalnej ilości odprowadzanych wód i kierowania się w tym względzie wyznaczonym limitem rocznym pośrednio przemawia także wymóg spójności z ustawowym obowiązkiem określania opłat wobec podmiotów zobowiązanych w stosunku rocznym. Przyjęcie maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości odprowadzanej wody, prowadzące do ustalenia wyższej wysokości opłaty stałej w stosunku do opłaty obliczanej przy zastosowaniu maksymalnego limitu rocznego pozostaje także, zdaniem Sądu meriti, w sprzeczności z art. 7a § 1 K.p.a., wg którego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wobec braku podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek wyłączających zastosowanie tego przepisu opisanych w § 2 tego artykułu (m.in. jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego), przy braku wyraźnych uregulowań ustawowych, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wbrew wynikającej z tego przepisu dyspozycji, nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych związanych z zastosowaniem art. 271 ust. 4 u.P.w. na korzyść Miasta, przyjmując sposób wyliczenia opłaty zupełnie nieodzwierciedlający i nieadekwatny do ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalnego rocznego limitu odprowadzenia wód. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzucił naruszenie: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 u.P.w. poprzez przyjęcie, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, powinien być zastosowany limit roczny czyli określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość (wskaźnik) roczny (w m3 na rok), pomimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 u.P.w. jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wód, wyrażona w m3/s. odprowadzanych do wód, któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy wskaźnik odprowadzania wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny wskaźnik odprowadzania wód opadowych, roztopowych, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku [...] w [...] wylotem nr [...], zlokalizowanym w prawej skarpie km [...] biegu potoku; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód na podstawie maksymalnego rocznego wskaźnika określającego wielkość odprowadzanych wód, który jako odzwierciedlający maksymalny limit roczny jest zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 u.P.w. prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do odprowadzenia wody (opadowej, roztopowej, pochodzącej z odwodnienia gruntów), jaką można odprowadzić do wód, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody (opadowej, roztopowej), która może być odprowadzona do wód w jednostce czasu związanej z chwilowym odprowadzaniem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę. Ponadto, z ostrożności procesowej, skarżący kasacyjnie podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granicy rozpoznania sprawy i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wiążącej dla organu wykładni przepisów prawa materialnego art. 271 ust. 4 u.P.w. pomimo, iż uznał, że Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co mogłoby ewentualnie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze wskazaniem w uzasadnieniu decyzji szczegółowych motywów jakimi kierował się Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy tj. uzasadnienia dla przyjętej do przeliczania na m3 na sekundę wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego maksymalnej wartości godzinowej lub rocznej, zależnie od ustaleń dokonanych na skutek ponownego rozpoznania sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyżej wskazane zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 P.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 P.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to: "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2021, poz. 1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19, (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z wskazaną wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online (za wyjątkiem spraw wskazanych w art. 15 zzs4 ust. 4 oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarżący kasacyjnie organ formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w., która, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 u.P.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 u.P.w. zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepis art. 35 ust. 1 mówi o "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". Opłaty stałe wprowadzone zostały w u.P.w. i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a u.P.w. opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1 u.P.w.). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej - systemowej i funkcjonalnej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 u.P.w. przyjmując, że do obliczeń opłaty za usługę wodną w postaci odprowadzania wód opadowych do wód, powinien być zastosowany wskaźnik maksymalnego przepływu rocznego wód opadowych. Przepis art. 271 ust. 4 u.P.w. stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady zanieczyszczający płaci. Brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie uprawnień przyznanych mu na mocy tej decyzji, a więc również korzystanie z usług wodnych, zatem nie powinien z tego tytułu ponosić opłat. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że do obliczeń opłaty powinno się zastosować przepływ maksymalny godzinowy. Zauważyć trzeba, że ustawodawca przy określaniu składowych, jakie powinny być brane przy obliczeniu wysokości opłaty posłużył się sformułowaniem: "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód". Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalnej ilość wód odprowadzanych. Stanowisko to potwierdza stylizacja normatywna art. 271 ust. 4 u.P.w., która jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W tych przepisach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań: "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 u.P.w.. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, wskaźnik maksymalny godzinowy jest ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej. Pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które ustalono opłatę stałą zostało wydane na podstawie nieobowiązującego już art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na mocy tej regulacji w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Natomiast obecnie obowiązująca u.P.w. w art. 403 ust. 2 pkt. 2 wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę. Podkreślić należy, że ten sam wskaźnik tj. ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód wyrażona w m3 na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 4 u.P.w. Należy zgodzić się z konstatacją Miasta [...], zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że gdyby uwzględnić wskaźnik przyjęty przez organ, a więc 250,09 m3/h, który organ jedynie matematycznie przeliczył na ilość m3 na sekundę, co formalnie odpowiada treści normy zawartej w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego i przemnożyć przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymany wynik wyniósłby 2 190 788,4 m3/rok. Jednakże taka ilość wody nie może być odprowadzana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem maksymalna roczna wartość odprowadzania wód wynikająca z pozwolenia wodnoprawnego wynosi 10 994,75 m3/rok. Wartość ta po przeliczeniu 199 razy przekracza, wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego, limit roczny. Nie można było zatem przyjąć, że należało zastosować maksymalny limit godzinowy przy ustalaniu opłaty stałej. Przedmiotowa opłata jest bowiem opłatą roczną, zatem to wskaźnik przepływu maksymalnego rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód, którą strona może odprowadzać do wód. Należy również wskazać, że za podstawę do obliczeń maksymalnej rocznej ilości wód opadowych przyjmuje się miarodajną wielkość opadów, która wynika z wielkości odwadnianej zlewni oraz średniej rocznej ilości opadów przypadającej na odwadniany teren. Roczna ilość wód opadowych zależy od powierzchni zlewni, typu powierzchni występujących w danej zlewni oraz wielkości średniego opadu rocznego. Zresztą już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód, (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2020 r., sygn. III SA/Gd 618/20, LEX nr 3062445). Stąd też należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że zastosowanie przez organ maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości wód opadowych do ustalenia opłaty stałej rocznej doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Zaznaczyć należy, że w dacie orzekania przez organ oraz Sąd pierwszej instancji w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat, jest prawidłowa. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca także, że w skardze wniesionej przez Miasto [...] prawidłowość wykładni nie była kwestionowana z odwołaniem się do przepisu art. 7a K.p.a. W tym miejscu skarżący wskazuje, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może, więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.