I OSK 559/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 406/20 w sprawie ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2020 r. nr SKO[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2020 r. nr SKO[...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i 2 w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r., przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacje te nie wykluczają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej M[...] na okres od dnia 1 września 2019 r. do 31 marca 2020 r., mimo że na ten okres przyznano i wypłacono już specjalny zasiłek opiekuńczy; 2) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalnym jest przyznanie określonej osobie świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, chociaż po złożeniu takiego wniosku nadal była realizowana decyzja przyznająca tej osobie specjalny zasiłek opiekuńczy, a w konsekwencji stwierdzenie, iż w okolicznościach sprawy możliwym jest przyznanie skarżącej M[...] świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2019 r. do 31 marca 2020 r.; 3) art. 17 ust. 3 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwym jest przyznanie określonej osobie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wypłaconym jej specjalnym zasiłkiem opiekuńczym; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a) gdyż w okolicznościach sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny; b) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Kolegium nie spełniło obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które dopiero pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Kolegium w ww. zakresie, podczas gdy organ odwoławczy w sposób dostateczny dokonał ustaleń i wyjaśnił istotę sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 3, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez M[...] decyzji, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji Kolegium w ww. zakresie, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego oraz nie naruszyło przepisów postępowania; 3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 3, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż skarga M[...] – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona, a z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i C) p.p.s.a.; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wskazanie, że Kolegium przyznając skarżącej M[...] świadczenie pielęgnacyjne po uprawomocnieniu się wyroku, powinno dokonać "kompensaty" świadczenia pielęgnacyjnego i (wypłaconego już) specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od "momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego", do którego to działania brak podstawy prawnej, co w efekcie czyni zaskarżony wyrok niewykonalnym Mając na uwadze powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić uwagą, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Z uwagi jednak na to, iż zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołują się generalnie do kwestii błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego, to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od tych właśnie zarzutów. Niezbędne jest także podkreślenie, że sporem w niniejszej sprawie nie jest objęte to, iż skarżąca pozostaje uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowaną sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Spór dotyczy natomiast daty, od której świadczenie pielęgnacyjne winno zostać jej przyznane, a to z uwagi na zbieg tegoż świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, który był skarżącej przyznany w momencie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Kwestie te trafnie akcentował Sąd I instancji. Tak też pole istniejącej w sprawie kontrowersji zakreślił autor skargi kasacyjnej. Poruszając się zatem wyłącznie w ramach tego zagadnienia prawnego należy dostrzec, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.), a także gdy na osobę wymagającą opieki jest ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.). Powyższa negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bowiem w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 4 u.ś.r.). Na gruncie powyższych regulacji kluczowe znaczenie ma żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 25 września 2019 r. (art. 61 ust. 1 k.p.a.). Trafnie wniosek ten Sąd I instancji poddał analizie stwierdzając, iż skarżąca w momencie jego złożenia, miała świadomość występującego zbiegu przysługujących jej uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, i dokonała wówczas jednoznacznego wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem świadczenia dla niej korzystniejszego. Co więcej, skarżąca zwróciła się wówczas do organu I instancji o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, wyraźnie powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zasadnie w takiej sytuacji Sąd I instancji zauważa, że żądanie skarżącej wyrażone we wniosku z dnia 25 września 2019 r., pozostawało jasne i zrozumiałe. Pomimo tego, kwestie te nie zostały uwzględnione przez organ I instancji, który w sposób prawnie wadliwy, odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek zasadniczą wadliwość owej decyzji organu I instancji usuwała zaskarżona decyzja, to jednak pomijała ona fakty związane z treścią wniosku skarżącej inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż przyznanie skarżącej zaskarżoną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2020 r., pomija nie tylko treść żądania wniosku, ale także wyraźnie dokonany wybór jednego z dwóch zbiegających się świadczeń oraz jasno sformułowany wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Pominięcie powyższych okoliczności przy ustalaniu treści żądania strony (art. 61 § 1 k.p.a.) stanowi naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji prowadziło do pominięcia wśród ustaleń daty, w której wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Powyższe ustalenie ma natomiast kluczowe znaczenie na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r., bowiem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organy nie kwestionowały natomiast prawidłowości i kompletności wniosku skarżącej z dnia 25 września 2019 r. W takiej sytuacji nie można zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5, art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r., skoro daje ona możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek strony z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Trafnie w tym kontekście Sąd I instancji odwołał się do ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wskazującego, iż organy administracji nie powinny czynić stronie jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa do wyboru skorzystać (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym jednak zauważyć, iż pogląd o tym, że "nie można wymagać od strony uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane", jako dalej idący, nie do końca odpowiada stanowi niniejszej sprawy. Wszak skarżąca złożyła wyraźne oświadczenie o wyborze korzystniejszego dla niej świadczenia, a nadto wniosła o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Pominięcie tych oświadczeń skarżącej w toku postępowania administracyjnego, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uznać należy za zasadniczy powód wadliwości zaskarżonej decyzji. W tym kontekście bezzasadnie autor skargi kasacyjnej upatruje także naruszenia art. 17 ust. 3 u.ś.r. wskutek błędnej wykładni. Wszak to wadliwość decyzji organu I instancji stała się przyczyną dalszego pobierania przez skarżącą świadczenia z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie sposób zatem konsekwencjami wadliwości tegoż rozstrzygnięcia obarczać stronę postępowania, uniemożliwiając jej uzyskanie świadczenia, które byłoby jej należne gdyby organ ten załatwił sprawę administracyjną w sposób legalny. Natomiast co do samej kompensacji świadczeń, to należy dostrzec, że Sąd I instancji formułując wskazania co do dalszego postępowania wyraźnie wskazał, iż "organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. i przyzna prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku". Nie wskazał zatem na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości niższej niż wynika to z art. 17 ust. 3 u.ś.r. Kompensację świadczeń, o której mowa w motywach zaskarżonego wyroku, należy zatem odnieść wyłącznie do kwestii technicznych związanych z samą wypłatą na rzecz strony różnicy pomiędzy świadczeniami już wypłaconymi (z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego), a należnymi, prawidłowo ukształtowanymi decyzją (z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego). Kwestie te zostały prawidłowo zaprezentowane przez Sąd I instancji, który wyraźnie wskazał na obowiązek organów znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które będzie gwarantować realizację prawa do świadczenia opiekuńczego za okres, od momentu złożenia wniosku o jego przyznanie. Rozwiązaniem takim pozostaje jednoczesne uchylenie (za określony okres) decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznanie (za ten okres) świadczenia pielęgnacyjnego. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy, w ślad za tym o czym była już mowa powyżej, odnowić zasadności zarzutom naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem autora kasacji o ustaleniu w toku postępowania administracyjnego wszystkich istotnych okoliczności sprawy, skoro kluczowa okoliczność wynikała z treści wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, a organy zupełnie zignorowały, że we wniosku z dnia 25 września 2019 r., skarżąca skorzystała z prawa wyboru świadczenia, a nadto wniosła o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Konsekwencją powyższych uwag jest niezasadność zarzutów naruszenia przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.) Zastosowanie tych przepisów jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.) lub też nie zaistniało (art. 151 p.p.s.a.) określone naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej. Stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżony aktu w określonym zakresie, uzasadniało wyrokowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a jednocześnie art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy wyrokowania. Nie jest także zasady zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi o funkcji sądów administracyjnych i nie ma charakteru procesowego, ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższy przepis wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących, że Sąd I instancji naruszył ów przepis w powyższy sposób. Natomiast to, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tegoż przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Nie stanowi natomiast naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sposób sformułowania wskazań co do dalszego postępowania. Kwestie te bowiem pozostają konsekwencją oceny prawnej wyrażonej w wyroku (art. 153 p.p.s.a.) i mogą być podważane w ramach podstaw kasacyjnych stosownymi zarzutami. Wypada jednocześnie dostrzec, iż w badanej skardze kasacyjnej kwestia kompensacji świadczeń wypłaconych i należnych skarżącej, była przedmiotem zarzutu naruszenia art. 17 ust. 3 u.ś.r. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.