II FSK 3312/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA del. Paweł Dąbek, Protokolant Paulina Gromulska, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 981/17 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 981/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę A. W. (skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (wyrok oraz inne cytowane orzeczenia dost. na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów, oddalił skargę strony; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez akceptację stanowiska DIS, który utrzymał w mocy stanowisko organu I instancji wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 145 §1 pkt 3 w zw. z art. 126 i art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego(dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.); c) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności postanowienia DIS wydanego z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na utrzymaniu w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 27 § 1 pkt 6 w zw. z art. 33 §1 pkt 10, art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną a na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed ustosunkowaniem się do zarzutu skargi kasacyjnej, wskazującego na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. koniecznym jest przypomnienie pewnych ogólnych kwestii odnoszących się go granic kontroli kasacyjnej oraz wymogów skargi kasacyjnej. Otóż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytaczając podstawy kasacyjne należy zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez sąd pierwszej instancji oraz formę lub charakter tego naruszenia. Naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu naruszenia art. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. wypada przypomnieć, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W pozostałych jednostkach redakcyjnych tego przepisu sprecyzowano zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Przepis art. 3 p.p.s.a. określa zatem kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne oraz zakres ich właściwości rzeczowej i w żadnej z jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że naruszenie art. 3 § 1 lub § 2 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdy wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź gdy zastosuje środki nieznane ustawie a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej (jak w niniejszej sprawie), nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II 2761/17 oraz z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1301/16). Z kolei art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Oddalenie skargi jest zawsze wynikiem dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny, że poddany jego kontroli akt nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem jego naruszenie jest zawsze wynikiem naruszenia innych przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w prawidłowy sposób wywiązał się z obowiązku kontroli zgodności z prawem (legalności) kwestionowanego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, wynikającego z art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd zastosował przy tym adekwatny do wyniku tej kontroli środek. Skoro bowiem stwierdził, że kwestionowane orzeczenie nie narusza prawa, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przy tym wszelkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera szczegółowe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowiska skarżącej prezentowanego w toku postępowania, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące jej wyjaśnienie. W zarzutach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazano na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji takiego uchybienia organu, które stanowi podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i jednocześnie skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie to, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wynika z naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji i przepis ten ma zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Według strony skarżącej doszło do naruszenia tego przepisu, bowiem pracownik urzędu skarbowego brał udział w wydaniu pierwotnego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 2 marca 2016 r., a po jego uchyleniu w całości przez Dyrektora Izby Skarbowej brał udział w wydaniu kwestionowanego postanowienia tego organu z dnia 8 września 2016 r. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w przedstawionych okolicznościach sprawy nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy bowiem tylko sytuacji, gdy decyzja (postanowienie), przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji (postanowienia) nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnego rozstrzygnięcia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, co Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, analizowany przepis ma zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Ani bowiem literalne brzmienie przepisów k.p.a , normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07, odnoszący się do tej regulacji, nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na inne sytuacje, (zob. np. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II FSK 1699/11; z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1993/14; z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 1117/15; z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16 oraz z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1055/16 ). Należy zatem stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. , a tym bardziej do jego naruszenia w sposób kwalifikowany. Jak zauważył przy tym Sąd pierwszej instancji wspomniany pracownik został upoważniony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego na podstawie art. 268a k.p.a. do podpisywania i ostatecznej akceptacji postanowień z zakresu kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie wystąpiły zatem wskazane w skardze kasacyjnej przesłanki wznowienia postępowania, jak też stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie są pozbawione podstaw. Podobnie pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 6, art. 33 § 1 pkt 10 i art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który wprawdzie nie został sprecyzowany, ale z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzutem tym strona skarżąca stara się wykazać pominięcie przez Sąd pierwszej instancji wad -stanowiącego podstawę egzekucji - tytułu wykonawczego w świetle wymogów z art. 27 § 1 u.p.e.a. Wbrew temu zarzutowi Sąd w wyczerpujący sposób odniósł się do kwestii spełnienia przez ten tytuł przede wszystkim wymogów określonych w treści przepisu art. 27 § 1 u.p.e.a., a w dalszej kolejności jego zgodności z wzorem tytułu określonym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 650). Wydany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26 § 2 p.p.s.a. wzór tytułu wykonawczego zawiera wszystkie dane wynikające z art. 27 § 1 u.p.e.a. Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej Sąd dokonał oceny prawidłowości kwestionowanego tytułu wykonawczego na tle wymogów ustawowych, a nie objaśnień zawartych w załączniku do rozporządzenia, jakkolwiek posiłkowo objaśnienia te przywołał. Jak wyjaśnił w przekonujących motywach zaskarżonego wyroku, wspomniany tytuł wykonawczy zawiera zarówno wskazanie podstawy prawnej podlegającego egzekucji obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), jak i podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Zawarte w uzasadnieniu zarzutu wywody strony skarżącej pozostają zatem w oderwaniu od przyjętego w tej kwestii stanowiska Sądu pierwszej instancji i w żadnej mierze nie podważają jego prawidłowości w świetle przywołanych wyżej i mających zastosowanie przepisów prawa. Nie sposób wobec tego uznać także, że Sąd w jakikolwiek sposób naruszył zasadę niezawisłości sędziowskiej wynikającą z przywołanego w zarzucie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.