III OSK 3720/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 64/20 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Dyrektora [...] do rozpoznania wniosku M.P. z dnia 19 czerwca 2019 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Dyrektor [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność Dyrektora [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz M.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 64/20, oddalił skargę M.P. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Skarżący pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie mu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.), następujących informacji: 1. kopii (skanów) wszystkich obowiązujących umów najmu/użytkowania pomieszczeń/lokali w biurowcu [...] (mienie komunalne gminy O.); 2. wskazanie wysokości wpływów z tytułu czynszów, opłat jak w pkt. 1 za rok 2015, 2016, 2017, 2018. Organ, uznając, że powyższe informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, pismem z dnia 21 czerwca 2019 r. wezwał skarżącego o wykazanie, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz do sprecyzowania wniosku w pkt 2 poprzez określenie pojęcia "wpływów" z tytułu czynszów i opłat, a ponadto o uzupełnienie złożonego wniosku o podanie imienia, nazwiska, adresu oraz złożenia podpisu. Jednocześnie organ wskazał, że przedłuża termin zrealizowania wniosku do dnia 9 sierpnia 2019 r. W odpowiedzi, skarżący przedłożył podpisany elektronicznie wniosek oraz stwierdził, że informacje, o które wystąpił, mają charakter informacji prostych. Oświadczył, że ma prawo poznać czy wszyscy płacą jednakowe stawki oraz czy konkretnie wskazany najemca ma preferencyjne warunki niedostępne dla innych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] organ odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wymagało istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a skarżący go nie wykazał. Decyzja w formie skanu została doręczona skarżącemu za pomocą platformy ePUAP w dniu 8 sierpnia 2019 r. Skarżący, w dalszej korespondencji do organu podnosił, że nie otrzymał decyzji administracyjnej, bowiem przesłany mu dokument nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 1 k.p.a., zatem wnosi o przesłanie go w formie przewidzianej w tym przepisie. Jednocześnie zarzucił, że dokument nie został właściwie podpisany i doręczony. Z kolei, w opinii organu decyzja została skutecznie doręczona. W takich okolicznościach M.P. złożył skargę na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez doręczenie pisma, które nie zostało prawidłowo opatrzone podpisem – co narusza jego prawo do odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi rozstrzygnięcie zostało wydane w terminie, na co wskazują akta sprawy. Nie można zatem uznać, że organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego -uczynił to, ale nie w formie, której skarżący oczekiwał. Tymczasem kwestia czy odpowiedź (decyzja) zaspokaja oczekiwania strony, czy jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy lub nie, czy jest prawidłowa i odpowiada wszystkim wymogom określonym w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 k.p.a. może być przedmiotem ewentualnych innych postępowań. Kognicja Sądu w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ogranicza się do badania czy organ w ustawowym terminie załatwił wniosek, co, w ocenie Sądu, w sprawie nastąpiło. Tak więc podniesione w skardze zarzuty pozostawania organu w bezczynności oraz naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. okazały się niezasadne. W dniu 7 września 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 14 k.p.a. poprzez doręczenie pisma, które nie zostało opatrzone prawidłowym podpisem, a tym naruszenie zasady pisemności; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 i 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegającym na niedokonaniu jego dokładnego wyjaśnienia oraz błędne przyjęcie, iż organ administracji prawidłowo przyjął, że informacje, o które wystąpił podmiot mają charakter informacji publicznych, a także nieprawidłowe założenie, iż w sprawie nie zachodzi bezczynność organu i prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestnika, a nadto błędną wykładnię przepisów u.d.i.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie udostępnienie żądnych przez niego informacji stanowi szczególny interes publiczny odnoszący się do konkretnej grupy ludzi, a mogący mieć wpływ na inne jednostki. Jednakże mimo tego, dane dotyczące czynszów i opłat lokalnych powinny być powszechnie dostępne bez wykazywania w tym jakiegokolwiek interesu, dlatego skarżący przyjął, iż fakty takie stanowią informację zwykłą. Natomiast odnosząc się do braku podpisu zarówno ręcznego jak i elektronicznego na decyzji podkreślił, że pismo takie nie spełnia wymogów formalnych, a co za tym idzie nie powinna nadawać sprawie dalszego biegu, a więc jest bezskuteczna w świetle obowiązujących przepisów. Skutkuje to bezczynnością organu, gdyż taka decyzja nie wywołująca skutków prawnych spowalnia dalsze działania. Sąd pominął te istotne niedopatrzenia, uznając, iż podnoszenie ich nie jest zasadne. Działanie organu, które polegało na sprecyzowaniu terminu "wpływu", a także żądanie wykazania istotnego interesu publicznego można zakwalifikować jako umyślne powodowanie przewlekłości postępowania lub uniknięcie z powodów nie znajdujących się w ustawie podania żądanych informacji skarżącemu. Bezczynność organu poprzez jego pozorne działania i błędną wykładnię prawa jest oczywiste. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że decyzję wydał prawidłowo, a bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Organ podjął bowiem stosowane działania i zakończył postępowanie wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej w stosownych terminach. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna. Przypomnieć należy, że w podstawach skargi kasacyjnej zarzucono WSA w Gliwicach niedostrzeżenie, że skarżącemu poprzez doręczenie jedynie skanu decyzji pierwszej instancji w formie dokumentu, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny naruszono zasadę pisemności postępowania administracyjnego, a w rezultacie w istocie nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu, który w ten sposób nadal znajduje się w stanie bezczynności. Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 1422 ze zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej, na podstawie art. 39(1) § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 39(1) § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarówno w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i skardze kasacyjnej konsekwentnie wskazywał, że doręczono mu skan decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bez pliku zawierającego podpis elektroniczny. Zauważyć należy, że pisma w formie dokumentu elektronicznego powinny spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, dlatego istotne jest ustalenie w jaki sposób została podpisana decyzja oraz czy prawidłowo została doręczona. W aktach administracyjnych znajdują się egzemplarze decyzji dnia [...] sierpnia 2019 r. i podpisane tradycyjnie (własnoręcznie). Decyzja ta nie została podpisana elektronicznie. Decyzja podpisana tradycyjnie (własnoręcznie) powinna zostać doręczona stronom na piśmie, natomiast decyzja podpisana elektronicznie powinna być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1991/20 i sygn. akt II OSK 1906/20). W rozpoznawanej sprawie, skarżącemu kasacyjnie doręczono za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 7 sierpnia 2019 r. skan decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Istotne jest zatem ustalenie czy stronie faktycznie doręczono decyzję podpisaną elektronicznie, czy też tylko jej skan. Biorąc pod uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie decyzja podpisana tradycyjnie (własnoręcznie) i brak jest zwrotnego potwierdzenia jej doręczenia na piśmie, przy jednoczesnym braku decyzji podpisanej elektronicznie oraz braku potwierdzenia doręczenia jej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, należy stwierdzić, że przedwczesne było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Dyrektora [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. została prawidłowo doręczona, a zatem organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że sprawa została załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która jednak nie została skarżącemu kasacyjnie prawidłowo doręczona, a zatem Dyrektor [...] pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem organ nie pozostawałby w bezczynności, jedynie wtedy gdyby doręczono skarżącemu decyzję prawidłowo podpisaną, a nie jej skan. Postępowanie administracyjne jest bowiem w tym zakresie bardzo sformalizowane, po to, aby nie było wątpliwości, że doręczone stronie akty istotnie wykołują skutki prawne. Doręczenie stronie skanu decyzji a nie spełnia warunku formalizmu, a zatem nie można uznać, że organ we właściwy sposób zakończył czynności postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez WSA w Gliwicach prawa materialnego wskazać należy, że jest on na tym etapie przedwczesny. Kwestia merytorycznej oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji będzie przedmiotem postępowania dopiero po prawidłowym doręczeniu stronie decyzji administracyjnej. Materialnoprawny charakter stwierdzonych naruszeń uzasadniał zastosowanie art. 188 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz zobowiązał Dyrektora [...] do rozpoznania wniosku M.P. z dnia 11 czerwca 2019 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2019 r. (pkt 2). Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem zwłoka w terminowym załatwieniu sprawy spowodowana została błędem organu co do doręczenia skarżącemu decyzji. Działanie organu nie wskazuje zatem na celowe ignorowanie lub też lekceważenie swych obowiązków przez organ. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 360 złotych i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.