II FSK 3219/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1340/15 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 9 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1340/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA") oddalił skargę P. S. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: "SKO") z dnia 9 października 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że postanowieniem z dnia 9 października 2015 r., SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez adwokata od decyzji Wójta Gminy U. (dalej: "organ I instancji"), ustalającej wymiar podatku od nieruchomości na 2015 r. w wysokości 92.944,00 zł. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do WSA skargę, w której zarzucił naruszenie art. 169 § 4, art. 121 § 1 w zw. art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: "o.p."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 30 czerwca 2015 r., z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego odwołania, tj. - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wyznaczając przy tym siedmiodniowy termin dla dokonania tej czynności, pod rygorem uznania odwołania za niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że adwokat A. N. wniosła odwołanie w imieniu Skarżącego na decyzję organu I instancji ustalającą wymiar podatku od nieruchomości na 2015 r. w wysokości 92.944,00 zł. Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, adresatem decyzji wymiarowej z dnia 30 czerwca 2015 r. był Skarżący, a w końcowej jej części znajdowało się pouczenie o przysługującym prawie do zaskarżenia tej decyzji przez wniesienie odwołania do SKO, za pośrednictwem organu I instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia tej decyzji. W dniu 21 lipca 2015 r. decyzję z dnia 30 czerwca 2015 r. skutecznie doręczono Skarżącemu. A zatem, 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 4 sierpnia 2015 r. i w tym dniu wysłano listem poleconym odwołanie od powyższej decyzji, które zostało wniesione w imieniu Skarżącego i podpisane przez adwokat A. N., bez załączenia dokumentu pełnomocnictwa do reprezentowania Skarżącego w tej sprawie. Pismem z dnia 23 września 2015 r., SKO wezwało adwokat A. N. do uzupełnienia braku formalnego w postaci należycie opłaconego pełnomocnictwa, w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia tego wezwania, pod rygorem uznania odwołania za niedopuszczalne. A zatem, wezwanie to spełniało warunki wymagane przez ustawodawcę w art. 159 § 1 o.p. Nie budzi wątpliwości, że wezwanie zostało skutecznie doręczone na adres Kancelarii Adwokackiej A. N. w dniu 28 września 2015 r., co zostało potwierdzone pokwitowaniem przez złożenie podpisu przez adwokata W. K. i pieczęci "K. [...] z datą 28.09.2015" na dokumencie "Zwrotne potwierdzenie odbioru pisma adresowanego do: "K. [...]". A zatem termin do wykonania zobowiązania w przedmiocie uzupełnienia braków formalnych przez przedstawienie brakującego przy złożonym odwołaniu pełnomocnictwa upływał w dniu 5 października 2015 r., natomiast dopiero w dniu 27 października 2015 r. adwokat A. N. w wykonaniu wezwania SKO, przedłożyła żądane pełnomocnictwo. Konsekwencją prawidłowego wezwania była możliwość zastosowania przez organ skutków niezastosowania się do wezwania osoby wzywanej - jak wynika z treści wezwania - adwokat A. N. była wezwana pod rygorem uznania odwołania za niedopuszczalne. Wobec nieprzedłożenia w zakreślonym przez organ terminie żądanego pełnomocnictwa, zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 października 2015 r., SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to doręczono Skarżącemu w dniu 22 października 2015 r. W dniu 27 października 2015 r. do SKO wpłynęło pismo adwokat A. N., zawierające wniosek o przywrócenie terminu do wykonania zobowiązania SKO z dnia 23 września 2015 r., wraz z pełnomocnictwem Skarżącego udzielonym na rzecz adwokat A. N. Wniosek ten został rozpoznany negatywnie w drodze postanowienia SKO z dnia 27 listopada 2015 r. W okolicznościach faktycznych występujących w rozpoznawanej sprawie, rację WSA przyznał SKO. Ze skargi wynikało, że Skarżący kwestionuje, iż organ wezwał adwokat A. N. do przedłożenia pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej, mimo, że w aktach sprawy znajduje się dokument pełnomocnictwa, z którego wynika, że adwokat A. N. upoważniona jest do składania wszelkich oświadczeń woli w imieniu Skarżącego przed organami i sądami wszystkich instancji, gdyż: "W niniejszej sprawie adwokat A. N. reprezentuje P. S. od czerwca 2014 r., kiedy to dokonała pierwszej czynności, przedkładając jednocześnie dokument pełnomocnictwa, następnie adwokat A. N. doręczono postanowienie Wójta Gminy U. z dnia 23.09.2014 r., w przedmiocie wznowienia postępowania podatkowego w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego za lata 2011-2013, wniosła ona również w imieniu P. S. odwołania od decyzji Wójta Gminy U. z dnia 19.11.2014 r., następnie adwokat A. N. doręczone zostały decyzje SKO z dnia 14.04.2015 r., którymi uchylono decyzje Wójta Gminy U. z dnia 19.11.2014 r.". Zdaniem SKO, wobec braku załączenia do odwołania dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącego na rzecz adwokat A. N. oraz nieprzedłożenia takiego pełnomocnictwa, mimo wezwania adwokat do jego przedłożenia w zakreślonym terminie, adwokat A. N. nie była osobą upoważnioną do składania oświadczeń w imieniu Skarżącego, co oznacza, że wniesione przez nią odwołanie od wyżej wymienionej decyzji, jest niedopuszczalne. Rozstrzygając zaistniały spór WSA wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest art. 228 § 1 pkt 1 o.p., a okolicznością przesądzającą za prawidłowym stanowiskiem SKO było niesporne ustalenie, że decyzję wymiarową z dnia 30 czerwca 2015 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2015 r. skutecznie doręczono Skarżącemu jako jej adresatowi w dniu 21 lipca 2015 r. wraz z prawidłowym pouczeniem o sposobie jej zaskarżenia. Odwołanie w imieniu Skarżącego wniosła adwokat A. N., nie wykazując jednakże przy tej czynności prawidłowej reprezentacji, wbrew ustawowemu wymogowi przewidzianemu w art. 137 § 3 o.p., co skutkowało uprawnionym wezwaniem przez SKO adwokat A. N. do złożenia pełnomocnictwa w 7-dniowym terminie pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 155 § 1 w związku z art. 159 § 1 o.p., gdyż było to niezbędne dla wyjaśnienia istniejących wątpliwości co do faktycznej woli Skarżącego w zakresie reprezentacji w przedmiotowej sprawie. Obowiązkiem zatem osoby wzywanej było wykonanie wezwania organu, bez podejmowania w tym zakresie polemiki z organem i udokumentowanie prawidłowej reprezentacji strony odwołującej. Dopiero od momentu złożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy aktualizują się procesowe obowiązki i uprawnienia pełnomocnika w określonym postępowaniu, tutaj, w postępowaniu odwoławczym. Treść i zgłoszenie pełnomocnictwa nie może budzić wątpliwości co do prawidłowości reprezentacji strony, przy czym zgłoszenie pełnomocnictwa musi być konkretne i wskazywać, że dotyczy określonego postępowania i, że celem jego złożenia jest reprezentowanie podatnika (strony) w tym właśnie postępowaniu. Bez wpływu zatem na wynik sprawy ma twierdzenie Skarżącego, że zaistniały brak pełnomocnictwa winien być konwalidowany przez podpisanie odwołania przez samą stronę, gdyż jak sam Skarżący wskazał w skardze: "W niniejszej sprawie adwokat A. N. reprezentuje Pana P. S. od czerwca 2014 r. (...)", jednakże, jak wynika z dalszej treści skargi, pełnomocnictwo to miało charakter ogólny, musi być złożone do akt konkretnej sprawy, to także do akt postępowania odwoławczego i to już na etapie składania odwołania. Wobec tego zaistniała podstawa do uznania, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy wystąpiła przesłanka o charakterze podmiotowym, o której mowa w art. 228 § 1 pkt 1 o.p., z przyczyn bowiem podmiotowych stwierdzono niedopuszczalność odwołania, gdyż adwokat A. N. nie wykazała, że jest osobą mającą legitymację (uprawnienia) do działania w imieniu i na rzecz Skarżącego. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.u.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez WSA funkcji kontrolnej, przez co został naruszony art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi, co stanowi konsekwencję błędnego przyjęcia, iż organ prawidłowo wezwał pełnomocnika do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa i w związku z tym prawidłowo zastosował skutki niezastosowania się do wezwania; - art. 169 § 4 o.p., art. 121 § 1 o.p. w zw. z art. 228 § 1 o.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 30 czerwca 2015 r. z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego odwołania, tj. jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wyznaczając przy tym siedmiodniowy termin dla dokonania tej czynności, pod rygorem uznania odwołania za niedopuszczalne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści art. 137 § 3 o.p. wynika jednoznaczny obowiązek złożenia pełnomocnictwa do akt. Oznacza to, że osoba chcąca działać w sprawie jako pełnomocnik musi złożyć do akt tej konkretnej sprawy pełnomocnictwo lub jego odpis. Organ podatkowy nie ma natomiast podstaw prawnych do zastąpienia pełnomocnika w realizacji obowiązku wynikającego z tego przepisu, ponieważ jest to ewidentnie obowiązek pełnomocnika. Dokument pełnomocnictwa powinien był trafić do akt rozpatrywanej sprawy, jako wyraz woli strony działania w tej konkretnej sprawie za pośrednictwem pełnomocnika i dowód umocowania konkretnej osoby jako właśnie pełnomocnika (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 128/08; z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I FSK 131/09; z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 519/08; z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 690/08; z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I FSK 1843/07; z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1161/08; z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1802/08; z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 42/09; opublikowane w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przyłączając się do poglądów wyrażonych w tych wyrokach stwierdzić należało, że pełnomocnik chcąc występować w postępowaniu podatkowym, jest obowiązany do przedłożenia do akt konkretnej toczącej się sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Wszczynając postępowanie z urzędu, organ podatkowy informuje o tym fakcie stronę doręczając jej odpis postanowienia. Jeżeli strona chce, aby jej interesy w tymże wszczętym postępowaniu reprezentował pełnomocnik, winna udzielić mu pełnomocnictwa. Natomiast aby organ dowiedział się o tej okoliczności, pełnomocnik musi niejako uzewnętrznić, ujawnić wobec organu wolę działania w imieniu reprezentowanego np. poprzez złożenie udzielonego pełnomocnictwa, czy też stosownego oświadczenia na piśmie do akt danej sprawy, bądź ustnie do protokołu. To pełnomocnik bowiem decyduje o tym, czy będzie zastępował stronę w zakresie, w jakim został umocowany. Organy podatkowe nie mają obowiązku badania, czy stronę postępowania i jej pełnomocnika wiąże umowa o określonej treści, mająca wpływ na sposób działania pełnomocnika, czy też, o ile bezsprzecznie istnieje, dotyczy ona postępowania w niniejszej sprawie. Należy przyjąć, że dopiero od momentu złożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy aktualizują się procesowe obowiązki i uprawnienia pełnomocnika w określonym postępowaniu. Złożenie pełnomocnictwa jest wyrazem woli występowania w danym postępowaniu. Organ nie może zastępować strony w tym zakresie i doszukiwać się istnienia pełnomocnictwa w aktach wszystkich wiadomych mu spraw toczących się przed tym organem, innymi organami administracyjnymi czy też sądami. Zgłoszenie pełnomocnictwa musi być konkretne i wskazywać, że dotyczy określonego postępowania i że celem jego złożenia jest reprezentowanie podatnika w tym właśnie postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest również pogląd, że ustanowienie pełnomocnika, który nie załączy pełnomocnictwa do akt nie może być organowi znane (zob. np. wyroki NSA: z 6 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 250/09 i z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 690/08, opublikowane w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Szerokie określenie zakresu pełnomocnictwa obejmującego możliwe postępowania nie zmienia oceny, iż jest ono skuteczne wyłącznie dla sprawy, do której akt zostało złożone. W każdym innym postępowaniu zgodnie z regułami w nim obowiązującymi strona powinna wskazać pełnomocnika, jeżeli chce działać za jego pośrednictwem. Ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu podatkowym nie rozciąga się na wszystkie kolejne postępowania i czynności, w których strona bierze udział (tak NSA w wyroku z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1334/07, opublikowany w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stosownie do art. 228 § 1 pkt 1 o.p. organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. Wskazać także należy, że niedopuszczalność odwołania, o której jest mowa w art. 228 § 1 pkt 1 o.p., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Z przyczyn podmiotowych, niedopuszczalność odwołania zachodzi w razie wniesienia odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności lub przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia odwołania, a więc gdy określony podmiot nie jest adresatem zaskarżonej odwołaniem decyzji lub gdy nie wykazał, że decyzja ta narusza jego interes prawny. Natomiast wśród przyczyn o charakterze przedmiotowym skutkujących niedopuszczalnością zażalenia wymienia się także sytuację, gdy postanowienie nie weszło do obrotu prawnego z uwagi na jego nie doręczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie niesporne było ustalenie, iż decyzję wymiarową z dnia 30 czerwca 2015 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2015 r. skutecznie doręczono Skarżącemu jako jej adresatowi w dniu 21 lipca 2015 r. wraz z prawidłowym pouczeniem Skarżącego o sposobie jej zaskarżenia. Natomiast odwołanie wniosła adwokat A. N., co prawda w imieniu Skarżącego, jednakże nie wykazała przy tej czynności prawidłowej reprezentacji Skarżącego w niniejszej sprawie, wbrew ustawowemu wymogowi przewidzianemu w przepisie art. 137 § 3 o.p. Powyższe skutkowało uprawnionym wezwaniem adwokat A. N. do złożenia pełnomocnictwa w 7 – dniowym terminie, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, ponieważ było to niezbędne dla wyjaśnienia istniejących wątpliwości co do faktycznej woli Skarżącego w zakresie jego reprezentacji w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo WSA uznał, że wystąpiła w rozpoznawanej sprawie przesłanka o charakterze podmiotowym, o której mowa w art. 228 § 1 pkt 1 o.p. Z przyczyn podmiotowych stwierdzono niedopuszczalność odwołania, gdyż adwokat A. N. nie wykazała ani przy odwołaniu, ani też w terminie zakreślonym przez SKO, iż jest osobą mającą legitymację do działania w imieniu i na rzecz Skarżącego. Ustanowienie pełnomocnika, a zatem jego działanie w sprawie, jest uprawnieniem strony, a nie jej obowiązkiem, dlatego też wola strony musi być wyraźna i udokumentowana w konkretnej sprawie, gdyż wywołuje ona skutki procesowe bezpośrednio dla strony postępowania. Z uwagi na powyższe oczywiście bezzasadne okazały się zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, zarówno naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.u.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez WSA funkcji kontrolnej, przez co został naruszony art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak i naruszenia - art. 169 § 4 o.p., art. 121 § 1 o.p. w zw. z art. 228 § 1 o.p. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.