II SAB/Ol 84/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przekazaniu odwołania od decyzji dotyczącej udzielenia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odmawia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. UZASADNIENIE W dniu 24 maja 2021 r. W. S. (dalej jako: "Skarżący", "Strona"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w O. (dalej jako: "organ", "Prezes SR), w przedmiocie "wydania nowej decyzji o której mowa w art. 132 § 1 w zw. z art. 104 k.p.a., bądź przesłania - zgodnie z art. 127 k.p.a. - Prezesowi Sądu Okręgowego w O., celem załatwienia zgodnie z właściwością, odwołania W. S. z dnia 15 marca 2021 r. od decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w O. z dnia "[...]" r., sygn. sprawy "[...]" o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie przesłania w formie papierowej orzeczeń sądowych zapadłych w sprawach cywilnych wraz z uzasadnieniem, których stroną był Skarb Państwa - Dyrektor Zakładu Karnego w B., z okresu od stycznia 2009 r. do daty wpłynięcia wniosku, tj. do 24 grudnia 2019 r.". Jednocześnie wniósł o stwierdzenie, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do rozpoznania osobiście - w myśl art. 132 k.p.a. lub przesłania do Prezesa Sądu Okręgowego w O. - w myśl art. 133 k.p.a. odwołania Skarżącego z dnia 15 marca 2021 r.; zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. na rzecz Skarżącego od organu sumy pieniężnego w wysokości 2000 zł oraz nałożenie na organ grzywny w wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano przepisy prawa stanowiące podstawę jego żądania oraz opisano stan faktyczny sprawy. Wyjaśniono, że wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt SAB/Ol 29/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego do rozpoznania wniosku z dnia 16 grudnia 2019 r. o udzielenie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniono, że pismem z dnia "[...]" r. organ rozpoznał wniosek i odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie przesłania zanonimizowanych kopii odpisów wyroków z uzasadnieniem. Na skutek wniesionego przez Stronę odwołania, decyzją z "[...]" r., Prezes Sądu Okręgowego w O. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia "[...]" r. Prezes Sądu Rejonowego ponownie odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej, a od decyzji tej Skarżący wniósł odwołanie, obszernie uzasadniając swoje stanowisko i wskazując, że organ nie pouczył go, że do uzyskania informacji przetworzonej konieczne jest wykazanie szczególnego interesu społecznego. Odwołanie to z dnia 15 marca 2021 r. zostało bezpośrednio wniesione do Prezesa Sądu Okręgowego w O., który pismem z dnia 17 marca 2021 r. przekazał wniesione odwołanie zgodnie z właściwością do organu I instancji. Nadto w skardze podniesiono, że pismem "o treści sprzecznej z zasadami logiki" Wiceprezes Sądu Rejonowego w dniu "[...]" r. przesłał do Skarżącego decyzję, w której po rozpoznaniu wniosku R. S. o udostepnienie informacji publicznej (...) uchylił własną decyzję z dnia "[...]" r. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że wobec treści odwołania i stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyrażonego w wyroku z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 29/20, decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej należało uchylić. Wobec tego, w ocenie Skarżącego, niniejsza skarga powinna zostać uwzględniona. W odpowiedzi na skargę Wiceprezes Sądu Rejonowego w O. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że w toku "dalszego" postępowania organ uznał, że jednak udostępni żądane przez Skarżącego informacje. Pismem z dnia 12 maja 2021 r. poinformowano Stronę, że ze względu na ilość orzeczeń, jego wniosek nie zostanie załatwiony w terminie 14 dni, a następnie pismem z dnia 28 maja 2021 r. organ przesłał Skarżącemu zanonimizowane odpisy żądanych orzeczeń. Wskazano, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej i załatwienie wniosku Skarżącego, uzasadniałoby zastosowanie przez organ autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., jednak z uwagi na szereg innych zarzutów i wniosków w skardze, skargę przekazano do rozpoznania Sądowi. Podano, że w ww. stanie faktycznym nie było konieczności wydania nowej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., ponieważ zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję wydaje się wyłącznie wtedy, gdy odmawia się dostępu do informacji, a w niniejszej sprawie informacja ta została udostępniona pismem z dnia 28 maja 2021 r. Podano, że nawet, gdyby uznać, że w sprawie doszło do bezczynności, to nie doszło do "oczywistego lekceważenia" wniosku Skarżącego, o czym świadczy już pismo z 12 maja 2021 r. oraz udzielenie żądanej informacji w dniu 28 maja 2021 r., co rozminęło się ze skargą, wniesioną wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, niezasadny jest również wniosek Skarżącego o zasądzenie kwoty 2000 zł na jego rzecz oraz zasądzenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność organów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, pojęcie "bezczynności organu" nie jest jednolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Najczęściej jednak pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (zob. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2087/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontrolowanej sprawie Skarżący we wniosku z dnia 16 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu 24 grudnia 2019 r.) domagał się udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie mu w formie papierowej orzeczeń sądowych zapadłych w sprawach cywilnych wraz z uzasadnieniem, których stroną był Skarb Państwa – Dyrektor Zakładu Karnego w B., z okresu od 1 stycznia 2009 r. do daty wpływu wniosku, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p." Rozpoznanie niniejszego wniosku było przedmiotem postępowania administracyjnego, które było już przedmiotem kontroli przed tutejszym Sądem, który wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Ol 29/20 zobowiązał organ I instancji do rozpoznania wniosku Skarżącego. Na skutek ww. wyroku, Prezes SR wydał w dniu "[...]" r. decyzję, a następnie po złożeniu odwołania przez Skarżącego przekazał je organowi wyższego stopnia, który decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wniosek Strony niewątpliwie dotyczył informacji publicznej, a organy są związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyrokach sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 29/20, wskazano, że organ I instancji winien rozpatrzyć merytorycznie wniosek o udzielenie żądanej informacji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" r., Prezes SR ponownie odmówił udzielenia informacji publicznej, szeroko opisując konieczność stosowania procedury ochrony danych osobowych i wskazując na fakt charakteru informacji przetworzonej. Podniesiono, że żądane przez Stronę informacje obejmują 67 judykatów, co już stanowi o konieczności stosowania przepisów dotyczących udzielania informacji przetworzonej, zaś w sprawie nie wykazano przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Od ww. decyzji w przepisanym terminie odwołanie wniósł - wprost do Prezesa Sądu Okręgowego w O. – Skarżący. Wobec powyższego pismem z dnia 17 marca 2021 r. organ odwoławczy przekazał to odwołanie organowi I instancji, zgodnie z art. 65 w zw. z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia "[...]" r., w trybie art. 132 k.p.a. (tzw. tryb autokontroli), organ I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" r., odmawiającą udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Jednocześnie pismem z tego samego dnia powiadomiono Skarżącego, że jego wniosek zostanie załatwiony w terminie 2 miesięcy, z uwagi na ilość spraw stanowiących żądaną informację i konieczność zanonimizowania obszernej dokumentacji. Jak wynika z akt sprawy, odpisy żądanych orzeczeń zostały przesłane Stronie w dniu 28 maja 2021 r., zaś ze zwrotnego powiedzenia odbioru wynika, iż przesyłka została doręczona Wnioskodawcy w dniu 2 czerwca 2021 r. Niezależnie od ww. decyzji, w dniu 25 maja 2021 r. Skarżący - ponownie wprost do organu odwoławczego - wniósł odwołanie od decyzji Prezesa SR z dnia "[...]" r., uchylającej decyzję z dnia "[...]" r., wskazując, że została ona wydana z naruszeniem obowiązujących norm prawa, bowiem już uprzednią decyzją z dnia "[...]" r. Prezes Sądu Okręgowego w O. postanowił uchylić ww. decyzję. Organ odwoławczy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał zgodnie z właściwością niniejsze odwołanie do organu I instancji - tj. Prezesa SR, który decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", uchylił decyzję z dnia "[...]" r. oraz decyzję z dnia "[...]" r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w decyzji z "[...]" r. błędnie wskazano jej adresata, zaś skoro organ uznał w całości odwołanie, to również decyzja z "[...]" r. winna zostać uchylona. Z treści skargi W.S. wniesionej do Sądu wynika, że dotyczy ona bezczynności organu w zakresie przekazania jego odwołania organowi wyższego stopnia (karta nr 5 akt sądowych). Nie ulega wątpliwości, że Stronie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania wraz z aktami sprawy (E. Dymek [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, LEX/el oraz powołane tam orzecznictwo). Bezczynność organu w wyżej opisanej sytuacji polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej jaką jest przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi wyższego stopnia, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji w trybie art. 132 k.p.a., tj. tzw. decyzji autokontrolnej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy czy też podjęcie czynności (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. , sygn. akt II OPS 5/19, publ. ONSA Nr 6 z 2020 r., poz. 79). Zgodnie z przepisem art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Przesłanie odwołania organowi wyższej instancji, należące do obowiązków organu I instancji, jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 2066/18 - dostępny w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, odwołanie Strony zostało przekazane według właściwości Prezesowi SR w dniu 17 marca 2021 r. Wobec tego termin na dokonanie autokontroli lub przekazanie odwołania organowi właściwemu upłynął w dniu 24 marca 2021. Okolicznością bezsporną jest, że Prezes SR nie przekazał wniesionego odwołania organowi wyższego stopnia w terminie 7 dni i nie wydał w tym terminie decyzji autokontrolnej, bowiem z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności związane z uwzględnieniem odwołania podjęto 12 maja 2021 r. Istotne jednak jest, że opisane postępowanie administracyjne zakończyło się w istocie w dniu 28 maja 2021 r., gdy organ I instancji udostępnił Skarżącemu żądaną informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów stanął na stanowisku, iż "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (powołana wyżej uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. , sygn. akt II OPS 5/19, publ. ONSA Nr 6 z 2020 r., poz. 79). Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest szczególnym postępowaniem administracyjnym i kończy się ono albo wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji albo udostępnieniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, co wprost wynika z przepisów u.d.i.p. Ostatecznie organ zobowiązany do udzielenia informacji w niniejszej sprawie załatwił wniosek Skarżącego i udostępnił mu żądaną informację, tym samym kończąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Wobec powyższego należało – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do przekazania odwołania organowi wyższego stopnia (pkt I wyroku), ponieważ Prezes SR w całości uwzględnił odwołanie i w trybie art. 132 k.p.a. załatwił sprawę Skarżącego zgodnie z jego wnioskiem. Skoro więc organ dokonał tzw. autokontroli to nie mógł już przekazać odwołania organowi odwoławczemu, bowiem jego sprawa została zakończona. Co prawda organ dokonał autokontroli z naruszeniem ustawowego, siedmiodniowego terminu, to jednak w orzecznictwie i judykaturze podkreśla się, że "wydanie decyzji z naruszeniem tego terminu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ponieważ wskazany przez ustawodawcę termin ma charakter instrukcyjny, i nie przewidziano sankcji za jego naruszenie (m.in. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. I OSK 560/09, CBOSA; wyrok WSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. III SA/Wa 2584/14, dostępne w CBOSA – E. Dymek [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, LEX/el). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i z tego względu orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności powinno być zarezerwowane jedynie dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić więc nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie tutejszego Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że faktu nieprzekazania odwołania nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, ponieważ spowodowane było ono uwzględnieniem odwołania i prowadzeniem postępowania w celu udostępnienia Skarżącemu żądanej informacji publicznej. Ponadto Skarżący nie powołał w skardze żadnych okoliczności wskazujących na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia Skarżącemu od organu kwoty 2000 zł, stosownie do przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt III wyroku). Ostatecznie wyjaśnić należy Skarżącemu, że niezasadny był również zarzut skargi, iż organ nie wydał nowej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., ponieważ - jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę - w przypadku postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji administracyjnej pozytywnej (o udostępnieniu informacji publicznej), tylko udostępnia tę informację w drodze czynności materialno-technicznej. Jak już wyżej wskazano, wynika to wprost z przepisów u.d.i.p., która przewiduje, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, organ orzeka w formie decyzji administracyjnej wyłącznie o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej; wszystkie inne czynności organu mają formę czynności materialno-technicznych i nie stosuje się do nich przepisów k.p.a. dotyczących decyzji administracyjnych.