I OSK 1695/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2372/20 w sprawie ze skargi D. D. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2372/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. D. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 26 września 2018 r. J. D. i D. D. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2 przejętą na własność Gminy Warszawa na mocy decyzji Burmistrza Gminy Warszawa - Białołęka nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Starosta Legionowski odmówił wszczęcia postępowania z wniosku J. i D. D., w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...], [...] z obrębu [...] przeznaczone pod drogi oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przeznaczoną pod poszerzenie ulicy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonanie cywilnoprawnego uzgodnienia pomiędzy byłym właścicielem i organem w przedmiocie roszczenia byłego właściciela z tytułu odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną, niezależnie od tego kiedy do takiego uzgodnienia dojdzie, uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia tego odszkodowania. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli J. D. i D. D. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż pomiędzy właścicielami działki [...], [...], [...] L. i J. L., J. i D. D., E. i M. G. a Gminą Warszawa - Białołęka reprezentowaną przez Zarząd Gminy, w którego imieniu działali Burmistrz i Zastępca Burmistrza zawarte zostało porozumienie na mocy którego L. i J. L., J. i D. D. i E. i M. G. dobrowolnie zrezygnowali z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki nr [...] o pow. [...]m2 nr [...] o pow. [...]m2 nr [...] o pow. [...]m2 nr [...] o pow. [...]m2 nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 na mapie [...], przeznaczony pod drogi i ul. [...], w związku z jego przejściem na własność Gminy Warszawa-Białołęka na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz oświadczyli, że w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia przez Gminę. Natomiast Zarząd Gminy oświadczył, że odstąpi od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu wyniku podziału nieruchomości. W ocenie Wojewody powyższe porozumienie było cywilnoprawnym oświadczeniem woli i wiąże w sprawie do czasu uchylenia się od jego skutków. Wobec czego organy orzekające w przedmiotowej sprawie są związane tym porozumieniem. Skoro zatem właściciele nieruchomości, w wyniku podziału której, powstały działki przeznaczone pod drogi gminne, ustalili kwestię odszkodowania na drodze cywilnoprawnej to nie było podstaw do orzekania o odszkodowaniu w drodze postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. i D. D., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, 75 § 1, 76 a § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; 2) przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego możliwości ustalenia i negocjacji wysokości odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, podkreślając, że kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17. W wyroku tym podkreślono, że nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym m.in. uwagę na fakt, że - po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). Ponadto, w ocenie Sądu Najwyższego, zwłaszcza w sytuacji, w której wniosek o odszkodowanie składany jest w związku ze wspólnym przedsięwzięciem właściciela podlegającej podziałowi nieruchomości i gminy to nawet wręcz wskazane byłoby, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w takim przypadku w umowie stron zawartej jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ostatecznie Sąd Najwyższy sformułował tezę, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W niniejszej sprawie zostało między stronami Gminą Warszawa Białołęka w Warszawie reprezentowaną przez Zarząd Gminy w imieniu którego działał Burmistrz i zastępca Burmistrza i m.in. skarżącymi zawarte porozumienie w 1998 r. Aczkolwiek brak daty dziennej zawarcia porozumienia nie pozwala ustalić wprost czy porozumienie zostało zawarte przed tym gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna czy po tym dniu, to treść tego porozumienia pozwala zdaniem Sądu przyjąć, że zostało ono zawarte przed tym gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna gdyż w treści porozumienia wyraźnie wskazano, że obowiązuje ono od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stanie się ostateczna (§ 4 porozumienia). Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu 28 grudnia 1998 r. i od tego dnia porozumienie obowiązuje strony, które je podpisały w tym skarżących. Odnosząc się z kolei do kwestii skuteczności zawartego przez strony porozumienia, które było efektem prowadzonych przez strony negocjacji to na wstępie Sąd zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się kopia zarówno porozumienia jak i decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości poświadczona za zgodność z oryginałem. Na decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości znajduje się odręczne podpisane oświadczenie skarżących, że nie będą od tej decyzji się odwoływali. Sąd podzielił także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17 gdzie podkreślono, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 k.p.c.). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że na skutek negocjacji doszło między stronami do podpisania porozumienia w którym J. i D. D. zrzekli się odszkodowania za grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] przeznaczone pod poszerzenie ulicy [...], oświadczając również, że w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu jego przejęcia przez Gminę (§ 1 porozumienia) w zamian za odstąpienie przez Burmistrza Gminy od ustalenia opłaty adiacenckiej (§ 2 porozumienia) w związku ze wzrostem wartości pozostałych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości, z której zostały wydzielone przedmiotowe działki. W porozumieniu jednoznacznie wskazano działki które zostaną przeznaczone pod drogę i ich powierzchnię. Porozumienie zawierało oświadczenia stron, zostało opatrzone podpisami m.in. J. i D. D. oraz Burmistrza i jego zastępcy, a także wskazano rok jego zawarcia. Do dnia 25 września 2018 r., tj. do daty złożenia wniosku o odszkodowanie porozumienie to nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżących w postępowaniu cywilnym, brak jest w aktach dowodu takie okoliczności potwierdzającego a i skarżący takich okoliczności nie podnoszą. W aktach natomiast znajduje się kopia pisma skarżącej z dnia 25 maja 2011 r., w którym wnosi o zamianę kategorii drogi na drogę gminną odwołując się właśnie do ustaleń zawartych w porozumieniu z 1998 r. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że strony zawarły porozumienie o którym mowa w art. 98 ust 3 u.g.n., co zwalniało organ z obowiązku ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący nie podważyli natomiast skutecznie dokonanej czynności prawnej w sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego. To sąd powszechny jest uprawniony do oceny, w razie sporu, czy zawarte pomiędzy stronami w 1998 r. porozumienie jest skuteczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. D., zarzucając: I) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: a) uzgodnienia dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogą być dokonywane przed ostatecznością decyzji podziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest możliwe dopiero z chwilą gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna; b) dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego, niepewnego roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji podziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień w ramach art. 98 ust. 3 u.g.n. i ewentualne zrzeczenie się odszkodowania w ramach tych uzgodnień jest możliwe dopiero z chwilą gdy decyzja jest ostateczna ponieważ dopiero wówczas właścicielowi pozbawionemu prawa własności działek drogowych przysługuje roszczenie o odszkodowanie; c) organ administracji, prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., nie jest uprawniony do oceny skuteczności i ważności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust 3 u.g.n., podczas gdy obowiązek taki spoczywa na organie, który uznając ich nieskuteczność bądź nieważność powinien ustalić wysokość odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej; 2) art. 128 ust 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wywłaszczenia bez ustalenia słusznego odszkodowania, tym samym pozbawiając skarżącą przysługujących jej praw; II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów art. 76 oraz art. 76a § 2 k.p.a., czego wyrazem było oddalenie skargi pomimo faktu, iż podstawą orzekania była niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu przedłożona przez jedną ze stron postępowania, gdy tymczasem niepoświadczona kserokopia dokumentu prywatnego nie jest dokumentem i nie może stanowić dowodu na to, co jest w niej zapisane; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności poprzez brak rozpoznania zarzutu dotyczącego orzekania na podstawie niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu oraz braku w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia tej kwestii, gdy tymczasem rozpoznanie zarzutu dotyczącego orzekania na podstawie niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu prowadziłoby do uwzględnienia skargi; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy przy równoczesnym i bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powielenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 921/20 i przedstawienie tego uzasadnienia jako własnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Jednocześnie D. D. oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie: w pkt 1 art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w pkt 2 na naruszenie art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 76 oraz art. 76a § 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a. Stąd też na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia i kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji było postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Legionowskiego z dnia [...] września 2019 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku J. i D. D. w sprawie ustalenia i wypłaty odszykowania za wskazane działki ewidencyjne przeznaczone pod drogi, które powstały w wyniku decyzji Burmistrza Gminy Warszawa - Białołęka z dnia [...] grudnia 1998 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działek. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 61a k.p.a. Tym samym istota sporu powinna dotyczyć art. 61a k.p.a., a konkretnie przesłanek w nim określonych, albowiem to od ich spełnienia ustawodawca uzależnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma odniesienia do tego przepisu. Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennie niż Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, odniesienie się do art. 61a § 1 k.p.a. jest niemożliwe. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny może tylko przypomnieć istotę tej regulacji. Stosownie do treści tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku. Jej zastosowanie powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (np. wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2962/15 i z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1047/16). Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Ustawodawca w tym przepisie wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie wskazuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. W przepisie tym chodzi o przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, wśród których wymienia się m.in. wniesienie żądania przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie, w której brak podstawy prawnej do jej załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Mianowicie w dniu 26 września 2018 r. pełnomocnik J. i D. D. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wskazane działki, które na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa - Białołęka z dnia [...] grudnia 1998 r. o zatwierdzeniu projektu podziału stały się własnością Gminy. Natomiast w niniejszej sprawie w związku zatwierdzeniem decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. projektu podziału wskazanych nieruchomości, w dniu 28 grudnia 1998 r. w siedzibie zarządu Gminy zostało zawarte porozumienie pomiędzy Gminą Warszawa –Białołęka, a właścicielami działek [...], [...], [...] L. i J. L., E. i M. G. oraz skarżącymi kasacyjnie J. i D. D. Na mocy tego porozumienia L. i J. L., E. i M. G., J. i D. D. w §1 dobrowolnie zrezygnowali z odszkodowania za grunt szczegółowo oznaczony numerami działek, przeznaczony pod drogi i ulicę w związku z jego przejściem na własność Gminy Warszawa Białołęka na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., oraz oświadczyli, że w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia przez Gminę. Natomiast zgodnie z § 2 zarząd Gminy odstąpił od naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W § 3 postanowiono, że w sprawach nieuregulowanych zastosowanie ma kodeks cywilny i ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zaś § 4 stanowi, że niniejsze porozumienie obowiązuje od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, a wskazana podstawa prawna nie została objęta zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie: w pkt 1 art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzgodnienia dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania mogą być dokonywane przed ostatecznością decyzji podziałowej, że dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji podziałowej, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie jest uprawniony do oceny skuteczności i ważności uzgodnień, w pkt 2 art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wywłaszczenia bez ustalenia słusznego odszkodowania. Przepis art. 98 ust. 3 ww. ustawy przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było i jest prezentowane stanowisko, że co do zasady jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W orzecznictwie początkowo przyjmowano, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zmianie. W wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela. Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dodać należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). W okolicznościach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na treść § 4 zawartego porozumienia, w którym postanowiono, że niniejsze porozumienie obowiązuje od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Oświadczenia obu stron porozumienia są precyzyjne i nie nasuwają żadnych wątpliwości. Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie między stroną i uprawnionym organem, a to z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W takim bowiem wypadku zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, a zarazem negatywną przesłankę do prowadzenia postępowania administracyjnego, jako właściwego dla ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Dodatkowo należy podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17: Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego. Również wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1292/13), również sąd administracyjny nie jest właściwy do ich badania. Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy. Analogiczne stanowisko wynika również z wyroku NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. I OSK 1522/19. Do takiego zrzeczenia się odszkodowania za konkretne działki doszło w niniejszej sprawie, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Jednocześnie skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Można zauważyć, że porozumienie zawarte w dniu 28 grudnia 1998 r. do daty złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, tj. 26 września 2018 r. nie było kwestionowane, ani podważane. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezasadny. W konsekwencji niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 128 ust. 1 ustawy w zw. z art. 21 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 76 oraz art. 76a § 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a. odwołać się należy do podnoszonej już wcześniej kwestii, że wydając postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia z art. 76 oraz 76a § 2 k.p.a., należy bowiem mieć na uwadze, że zawarte porozumienie w którym skarżący kasacyjnie dobrowolnie zrezygnowali z odszkodowania za grunt, a druga strona Gmina odstąpiła od naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jest umową o charakterze cywilnoprawnym, nie jest dokumentem urzędowym. Treść umowy nie była i nie jest kwestionowana przez żadną ze stron, a zważywszy, że przepisy dla zawarcia tej umowy nie przewidują szczególnej formy pod rygorem nieważności, a nadto mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy może być podstawą uwzględnienia skargi, powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.