II OSK 3275/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1244/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1244/17 oddalił skargę M. K. (dalej skarżąca, inwestorka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalił na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z lokalem użytkowym zrealizowanego na działkach nr [...], [...], ark. [...], obręb [...] położonych w [...] przy ul. [...]/[...], w związku z ewentualną legalizacją samowoli budowlanej przez organy nadzoru budowlanego. Wnioskiem z dnia 22 maja 2017 r. inwestorka wniosła o zmianę treści decyzji o warunkach zabudowy, która miała obejmować ustalenia dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni lokalu usługowego, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i wezwał wszystkie strony do wyrażenia pisemnie swojego stanowiska w sprawie. Wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego część stron wyraziła pisemny sprzeciw wobec planowanej przez inwestorkę zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że strony postępowania nie wyraziły zgody na wnioskowaną zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym organ ustalił, że nie ma podstaw do zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.). Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z lokalem użytkowym zrealizowanego na działkach nr [...], [...], ark. [...], obręb [...] położonych w [...] przy ul. [...]/[...] w zw. z ewentualną legalizacją samowoli budowlanej. W uzasadnieniu organ II Instancji wskazał, że planowana inwestycja dotyczy działek nr [...] i [...], obręb [...], ark. mapy [...]. Działkami sąsiednimi są działki nr [...], której właścicielem jest B. S., J. S., T. S., działka nr [...], której właścicielem jest M. K., działka nr [...], której właścicielem jest K. M., działki nr [...], których właścicielem jest Miasto [...]. Pismami z dnia 2 czerwca 2017 r. T. S., B. S. oraz J. S. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji we wnioskowanym zakresie, natomiast pismem z dnia 31 maja 2017 r. M. K. - inwestorka wyraziła zgodę na zmianę decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, ponieważ art. 155 k.p.a. wymaga zgody stron na zmianę decyzji, a osoby posiadające przymiot strony nie wyraziły zgody na zmianę decyzji, zasadnym było wydanie decyzji o odmowie zmiany decyzji. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami odwołania, że w przedmiotowym postępowaniu stroną postępowania powinna być tylko wnioskodawczyni, bowiem jak wynika z wniosku o zmianę decyzji dotyczy ona zmiany praktycznie wszystkich parametrów inwestycji, ustalonych w poprzedniej decyzji. Wbrew zatem zarzutom odwołania wnioskowana zmiana dotyczy interesu prawnego powyższych osób. Inwestorka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że do rozstrzygnięcia pozostała kwestia, czy w niniejszej sprawie dopuszczalna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne. A zatem istotne jest, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową (co dawałoby możliwość jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a.), czy też decyzją związaną (co wyklucza możliwość jej zmiany w tym trybie). Sąd zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w takich sprawach zarysowała się rozbieżność. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie. Odmienny pogląd zakłada zaś, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. W orzecznictwie wskazano także, że skoro określenie wymagań dla zabudowy następuje w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzanie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podzielił pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Tak więc już tylko z tej przyczyny, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie miała charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art.155 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, że nawet gdyby podzielić stanowisko dotyczące możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. to decyzja taka dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda taka musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że choć w art. 155 k.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Wynika to jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał, że decyzja podlegająca zmianie zwykle dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Norma z art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny, prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji Na zakończenie Sąd wskazał, że z powyższych uwag wynika, że ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie istnienia dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a. W konsekwencji, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 oraz w zw. z art. 46 § 1 i 47 § 1 p.p.s.a. zarzuciła: 1. naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dla zmiany decyzji o warunkach zabudowy wymagana jest zgoda - oprócz skarżącej - innych osób, co doprowadziło do odmowy zmiany decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak wyrażenia zgody przez podmioty, mimo że podmioty te nie były uprawnione do wzięcia udziału w postępowaniu, 2. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że osoby, które wyraziły pisemny sprzeciw na zmianę decyzji są stronami w niniejszej sprawie, podczas gdy jedyną stroną niniejszej sprawy jest skarżąca, w konsekwencji czego doszło do wydania decyzji odmawiającej zmiany decyzji o warunkach zabudowy w wyniku nie udzielenia zgody na zmianę warunków zabudowy przez podmioty, które nie były uprawnione do wzięcia udziału w postępowaniu. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tak zakreślonych granicach rozpoznania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów administracyjnych, według którego, brak zgody wszystkich stron, w tym przypadku uczestników postępowania, uniemożliwia zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z lokalem użytkowym zrealizowanego na działkach nr [...],[...] ark. [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] i [...] w [...]. W myśl art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (patrz: Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 13 do art. 155). Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 839 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane). Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (patrz: wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17 i orzeczenia tam powołane). W zarzucie kasacji nie podważono ustalenia, według którego, uczestnicy postępowania nie wyrazili zgody na zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc zatem pod uwagę tę okoliczność oraz konieczność spełnienia przesłanki polegającej na zgodzie wszystkich stron na zmianę lub uchylenie decyzji, należało przyjąć, że decyzja odmawiająca uchylenia lub zmiany decyzji nie narusza art. 155 k.p.a. a tym samy zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie tego przepisu jest niezasadny. Nie można zgodzić się również z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stron niniejszego postępowania. Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10, LEX nr 745078). Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja. Przy czym chodzi tylko o strony postępowania, w którym wydano decyzję podlegającą zmianie. W ramach tego postępowania nie bada się ponownie interesu prawnego dotychczasowych stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a., stąd organy jak i Sąd I instancji nie mogły naruszyć wskazanego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w ramach którego wydana została pierwotna decyzja, a której zmiany domaga się skarżąca, mieli zarówno T. S., B. S., jak i J. S. W tej sytuacji wobec braku ich zgody na zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy, zasadnie organy administracji odmówiły dokonania takiej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Na marginesie sprawy chociaż nie było to przedmiotem zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że stanowisko Sądu I instancji o generalnej niedopuszczalności zmiany decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowe, pozostaje to jednak bez wpływu na prawidłowość wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W ramach ustaleń decyzji o warunkach zabudowy są elementy, których określenie pozostaje w zakresie władzy dyskrecjonalnej organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11 oraz z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie. Oczywiście brak jest podstaw aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Jednakże, jako dopuszczalną należy uznać pewną modyfikację ustalonych w decyzji parametrów nowej zabudowy, o ile pozostaje to w zgodzie z innymi przepisami oraz wynika z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.