II OSK 1888/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 835/11 w sprawie ze skargi P. S.A. w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. S.A. w Warszawie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r., VII SA/WA 835/11, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w Warszawie, uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z odwołaniem P. SA od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji p.n.: Przedłużenie trasy tramwajowej Poznańskiego Szybkiego Tramwaju (PST) do Dworca Zachodniego w Poznaniu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. SA w Poznaniu wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. z 2010 r. nr 26, poz. 133) w zw. z art. 49 k.p.a. przez przyjęcie, iż odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie zostało wniesione w terminie, jak i naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Sąd w zaskarżonym wyroku uchylając kwestionowane postanowienie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest trafny. Zgodnie z tym przepisem odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym dla realizacji przedsięwzięcia Euro 2012 wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Stosownie do art. 49 k.p.a.. strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku obwieszczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Na gruncie wykładni językowej pojęcie dzień publicznego ogłoszenia należy rozumieć, że jest to termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie prawne dające się obiektywnie określić ( tak NSA w wyroku z 23 marca 2010 r., II OSK 45/10). W przypadku publicznego obwieszczenia w rozpatrywanej sprawie należy uznać, iż chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Poznania w dniu 30 grudnia 2010 r. Od tego dnia nastąpiło bowiem publiczne ogłoszenie w zakresie informacji dotyczącej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji "Przedłużenie trasy tramwajowej Poznańskiego Szybkiego Tramwaju (PST) do Dworca Zachodniego w Poznaniu". Jeżeli obwieszczenie nastąpiło w różnych datach ( w tym przypadku dokonano obwieszczenia także w gazecie "Głos Wielkopolski" w dniu 27 grudnia 2010 r.) należy wziąć pod uwagę najpóźniejszą datę obwieszczenia, analogicznie, jak w przypadku liczenia terminu do wniesienia odwołania dla strony pominiętej w postępowaniu. Dla takiej strony termin do wniesienia odwołania biegnie bowiem od najpóźniejszego doręczenia decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu. W przypadku dokonania obwieszczenia termin do wniesienia odwołania liczy się od doręczenia, które uznaje się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia. Taką fikcję prawną doręczenia tworzy art. 49 k.p.a., który wyraźnie stanowi, że strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W odniesieniu do niniejszej sprawy doręczenie zostało dokonane w dniu 14 stycznia 2011 r., to jest z upływem 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia w dniu 30 grudnia 2010 r. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy 7 września 2007 r. stanowi, że odwołanie w przypadku obwieszczenia wnosi się w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia. Zgodnie zaś z art. 49 k.p.a. zawiadomienie (obwieszczenie) uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. I tak należy rozumieć dokonanie ogłoszenia (datę obwieszczenia), które zastępuje w tym przypadku doręczenie decyzji, od którego biegnie termin 14 dni do złożenia odwołania. W tym stanie rzeczy złożone przez skarżącą w dniu 20 stycznia 2011 r. odwołanie należy uznać za wniesione w terminie, bowiem termin do wniesienia odwołania upływał 28 stycznia 2011 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c, (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 – z późn. zm. – dalej – p.p.s.a. ) uchylił zaskarżone postanowienie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 k.p.a. i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. polegającej na przyjęciu, że przepis ten upoważnia do zawiadamiania stron o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 w drodze obwieszczeń i w konsekwencji na niewłaściwym zastosowaniu art. 49 k.p.a., co skutkowało dokonaniem na podstawie akt sprawy błędnych ustaleń faktycznych, polegających na stwierdzeniu, że termin do wniesienia odwołania dla P. wynosił 14 dni, rozpoczynając bieg z upływem 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, a w związku z tym odwołanie zostało wniesione w terminie i uznaniem przez Sąd I instancji, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, w sytuacji, w której postępowanie organu nie było dotknięte wadami, a Sąd powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalić. Wskazując na powyższą podstawę, organ wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że doręczenie decyzji stronom postępowania następuje w sposób przewidziany w art. 39 bądź art. 391 k.p.a.. Ponadto art. 49 k.p.a. stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Za przepis szczególny, o którym mowa w art. 49 k.p.a., upoważniający do dokonania doręczenia w formie obwieszczenia nie może być uznany art. 34 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, na który powołuje się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przepis ten określa bowiem wyłącznie terminy do wnoszenia odwołań od wszelkich decyzji administracyjnych wydawanych w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012. Natomiast sposób doręczania decyzji w określonych sprawach wskazują albo przepisy szczególne tej ustawy np. art. 24 ust. 2 w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO 2012, a gdy brak uregulowań szczególnych - przepisy k.p.a. W odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012 brak jest przepisu szczególnego, na podstawie, którego możliwe byłoby doręczenie w formie obwieszczenia. Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. wojewoda w drodze obwieszczeń informuje wyłączenie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do dnia 15 października 2009 r., przepis art. 25 ust. 2 dopuszczał zawiadamianie innych niż wnioskodawca stron postępowania o wydaniu pozwolenia na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 i jego treści w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i w prasie lokalnej oraz na stronach internetowych urzędu wojewódzkiego oraz urzędu gminy właściwego dla lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012. W wyniku nowelizacji art. 25 ust. 2 dokonanej ustawą z dnia z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 161, poz. 1281) chwili obecnej takiej możliwości już nie ma. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 34 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 uznając ten przepis za przepis szczególny upoważniający do dokonywania doręczeń decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 w formie obwieszczenia i w konsekwencji stwierdzając, że termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni od dnia obwieszczenia decyzji. Skutkiem tego błędu było przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 49 k.p.a., mimo braku przepisu szczególnego, który umożliwiałby zawiadamiane stron postępowania o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Z uwagi na brak podstaw prawnych do dokonania przez organ wojewódzki zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia 21 grudnia 2010 r. w drodze obwieszczeń, nie można uznać, że w takim przypadku doszło do skutecznego doręczenia decyzji z upływem 14 dni od dnia publicznego zawiadomienia, które istotnie miało miejsce. Należało bowiem dokonać doręczenia stronom decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 w sposób przewidziany w art. 39 bądź 391 k.p.a. Stronom zaś przysługiwało prawo do wniesienia odwołania w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji - zgodnie z art. 34 ust. 2 z dnia 7 września 2007 r. Natomiast termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegł od dnia doręczenia decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia decyzji jednej ze stron - jeśli doręczenie następowało w różnych datach). Najpóźniejszą datą doręczenia stronie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., był 21 grudnia 2010 r. Ostatnim dniem na wniesienie odwołania był więc 28 grudnia 2010 r. P. S.A. reprezentowana przez pełnomocnika złożyła w przedmiotowej sprawie odwołanie w dniu 20 stycznia 2011 r., a zatem z uchybieniem 7 dniowego terminu do jego wniesienia, określonego w art. 34 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA. Błędna wykładnia art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 49 k.p.a.. spowodowały, że Sąd naruszył również art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie, na podstawie akt sprawy, błędnych ustaleń faktycznych o istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznościach, które Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wziął pod uwagę wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skutkowało to uznaniem przez Sąd I instancji, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji, w której postępowanie organu nie było dotknięte wadami, a Sąd powinien zastosować art. 151 tej ustawy i skargę oddalić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. SA w Warszawie wniosła o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 49 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, strony i inni uczestnicy postępowania mogą być zawiadamiani o decyzjach i innych czynnościach postępowania poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób, np. przez zawiadomienie w lokalnej gazecie czy komunikat w lokalnym radiu. W takich przypadkach doręczenie lub zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Należy mocno podkreślić, że zastosowanie doręczenia z art. 49 k.p.a. w trybie tzw. "publicznego ogłoszenia" możliwe jest wyłącznie wtedy gdy, przepis szczególny na to zezwala. Podzielić należy argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, iż w aktualnym stanie prawnym obowiązującym na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. z 2010 r. nr 26, poz. 133 ze zm.) wyłącznie o decyzjach w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012, na podstawie art. 24 ust. 2, inne strony niż wnioskodawca i właściciele oraz użytkownicy wieczyści gruntów objętych wnioskiem o wydanie decyzji zawiadamia się "w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych dla lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej". Do dnia 14 września 2009 r. na podstawie tekstu pierwotnego tej ustawy, stosownie do art. 25 ust. 2, także o wydaniu pozwolenia na budowę przedsięwzięcia EURO 2012, pozostałe poza wnioskodawcą strony były zawiadamiane w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i w prasie lokalnej. W wyniku nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europu w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 161, poz. 1281), na podstawie art. 1 pkt 8 tej ustawy nadano nowe brzmienie całemu art. 25. Zgodnie z jego ust. 3 "O wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012 wojewoda zawiadamia, w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin i w prasie lokalnej". W konsekwencji, doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę takiego przedsięwzięcia następuje na podstawie art. 39 – 48 k.p.a., co powoduje, że niedopuszczalne jest stosowania art. 49 k.p.a., a więc doręczanie takiej decyzji w drodze publicznego ogłoszenia. W rezultacie do wniesienia odwołania od takiej decyzji zastosowanie może mieć wyłącznie pierwsza część art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r., a więc odwołanie od takiej decyzji należy złożyć w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Przewidziana w tym przepisie możliwość wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, może dotyczyć zaś decyzji z art. 24 ust. 2, a wiec decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012. Tak więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty posiadały usprawiedliwione podstawy. W konsekwencji powyższych rozważań przyjąć należy, iż strona pominięta przy doręczeniu decyzji może skutecznie złożyć odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, stronom, którym ta decyzja została rzeczywiście doręczona., Niezależnie od tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. strona taka może żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej samej ustawy.