I OSK 1142/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 9/22 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez S. S. w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 9/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) w sprawie ze skargi R. M. (dalej Skarżący) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] (dalej Starosta) w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości w punkcie pierwszym zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku Skarżącego z 14 czerwca 2019 r. o odszkodowania, w terminie 1 miesiąca, od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. W punkcie drugim Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie trzecim Sąd I instancji przyznał od Starosty na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 złotych, a w punkcie czwartym zasądził od Starosty na rzecz Skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem skargi Skarżący zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za straty oraz zmniejszenie wartości nieruchomości (działki nr [...], położone w [...]) w związku z posadowieniem urządzeń przesyłowych będących własnością [...]. (dalej Spółka). Sąd I instancji zaznaczył, że Skarżący przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie do Wojewody [...]. Rozpoznając to ponaglenie Wojewoda postanowieniem z [...] lutego 2020 r. uznał je za nieuzasadnione. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że miał obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Oceniając tok czynności kontrolowanego organu w kontekście powyższych uwag Sąd I instancji uznał, że pozostaje on bezczynny, a toczące się przed nim postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, wniosek o podjęcie przez Starostę władczych działań został złożony 19 czerwca 2019 r., a wszczęcie postępowania nastąpiło 19 lipca 2019 r. Od tego momentu Starosta miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W terminach tych nie zostało jednak wydane rozstrzygnięcie kończące sprawę. Sąd I instancji zaznaczył, że informując o wszczęciu postępowania Starosata jednocześnie wyznaczył termin jej załatwienia do 31 października 2019 r. W wyznaczonym terminie postępowanie nie zostało zakończone, gdyż kolejnymi pismami (z 19 listopada 2019 r., z 19 grudnia 2019 r., z 2 kwietnia 2020 r., z 27 lipca 2020 r., z 23 września 2020 r., z 16 listopada 2020 r., z 18 lutego 2021 r., z 26 maja 2021 r., z 27 września 2021 r. i z 13 grudnia 2021 r.) Starostwa informował Skarżącego o przedłużeniu tego terminu (ostatni wyznaczony termin to 28 lutego 2022 r.). Tym samym Sąd I instacji uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Sprawy nie rozpoznano również na datę orzekania przez Sąd I instancji (do dnia wydania wyroku Starosta nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy). W konsekwencji Sąd I instancji uwzględnił żądanie skargi co do wyznaczenia Staroście terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd I instancji uznał, że termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy będzie adekwatny do jej okoliczności, tym bardziej, że od 20 grudnia 2021 r. Starosta dysponuje już sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji doszedł również do wniosku, że prowadzone przez Starostę postępowanie w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości jest prowadzone w sposób przewlekły. Sąd wskazał, że zarówno z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika, dlaczego pomiędzy wpływem wniosku, a podjęciem pierwszej czynności w sprawie upłynął miesiąc. Po czterech miesiącach od wszczęcia postępowania Starosta wystąpił do Spółki (pismem z dnia 18 listopada 2019 r.) o udzielenie informacji, w jakim trybie oraz w którym roku zostały posadowione urządzenia przesyłowe na ww. działkach, jednakże pomimo otrzymania żądanych informacji i dokumentów 10 grudnia 2019 r. Starosta dopiero 5 lutego 2020 r. (po prawie dwóch miesiącach) podjął kolejną czynność procesową w postaci wystosowania do Spółki pisma z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku Skarżącego z 14 czerwca 2019 r. o umowne ustanowienie służebności przesyłu i zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji powyższe czynności Starosta mógł podjąć wcześniej aniżeli po czterech miesiącach od wszczęcia postępowania, a następnie po prawie dwóch miesiącach od otrzymania pisma, skoro - jak przyznano w odpowiedzi na skargę - prowadzona z zakładem energetycznym przez cały czas korespondencja miała na celu pozyskanie dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy nie wynika również, aby w okresie dzielącym powyższe zdarzenia istniały przeszkody, które uniemożliwiały szybsze podjęcie decyzji o wystosowaniu do Spółki pierwszego, a następnie kolejnego pisma. Sąd I instancji zauważył przy tym, że Starosta dwukrotnie musiał ponawiać zapytania do Spółki w związku z brakiem odpowiedzi na pierwotne pisma (z 11 stycznia 2021 r. i 5 maja 2021 r.), jednakże sama ta okoliczność ta nie może zwalniać Starosty z odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, skoro od dnia jego wszczęcia do dnia wniesienia skargi upłynęło prawie dwa i pół roku. Ponadto, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, wskazywany w odpowiedzi na skargę fakt przejścia na emeryturę pracownika dotychczas prowadzącego sprawę świadczy, w ocenie Sądu, o niewłaściwej organizacji pracy w kierowanym przez Starostę urzędzie. Odnosząc się do argumentacji Starosty, że wpływ na tok postępowania miały ograniczenia związane ze stanem epidemii COVID-19 wprowadzone na terenie kraju Sąd I instancji zauważył, że wniosek Skarżącego wpłynął do Starosty 19 czerwca 2019 r., a więc prawie dziewięć miesięcy przed pojawieniem się w Polsce wirusa SARS-CoV-2. Ponadto jedynie w okresie od 14 marca do 16 maja 2020 r. obowiązywał art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Powyższy przepis został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r. Okres ten nie podlega więc uwzględnieniu przy ustalaniu jedynie okresu bezczynności, zaś w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie stosuje się go przy ustalaniu obowiązku powiadamiania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przy wymierzaniu kar, grzywien i zasądzaniu sum pieniężnych. W ocenie Sądu I instancji, powyższa okoliczność powoduje odpowiednie skrócenie stwierdzonego okresu bezczynności organu. Tym niemniej postępowanie Starosty pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Taki sposób procedowania jak w niniejszej sprawie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Mając powyższe na uwadze należy Sąd I instancji uznał, że działania Starosty nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Przedstawione okoliczności wskazują na odwlekanie przez organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym. Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Starosta nie rozpatrzył wniosku Skarżącego w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone dotychczas postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu. Jednocześnie Sąd I instancji na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tę ocenę, zdaniem Sądu I instancji, rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania (w rozpoznawanej sprawie termin ten przedłużano dziewięciokrotnie), długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami (w niniejszej sprawie np. między 19 lipca 2019 r. a 18 listopada 2019 r., między 10 grudnia 2019 r. a 5 lutego 2020 r.) oraz podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wniosek ten zasługuje na uwzględnienie i przyznał od organu na rzecz Skarżącego kwotę 2.000 złotych, która to kwota będzie stanowić będzie wystarczającą rekompensatę dla Skarżącego za uszczerbek, jakiego doznał na skutek nieefektywnego i przewlekłego procedowania przez Starostę jego wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta zaskarżając wyrok w zakresie jego punktu drugiego, trzeciego i czwartego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 §1, § 3 oraz § 5, i art. 37 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu i stwierdzenie, iż toczące się postępowanie z wniosku Skarżącego było prowadzone w sposób przewlekły; b) art. 35 § 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uwzględnianie przy liczeniu przez Sąd I instancji terminów załatwienia sprawy bez wyłączenia okresów doręczania korespondencji oraz terminów niezależnych od organu; c) art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że bezczynność i rzekoma przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; d) art. 149 § 2 w zw. § 1 p.p.s.a, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do przewlekłości postępowania, nie doszło też do rażącego naruszenia prawa, a niedotrzymanie terminów załatwienia sprawy została spowodowana znacznym skomplikowaniem sprawy oraz okolicznościami obiektywnymi, niezależnymi od Starosty [...]; Starosta zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 poz. 530) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż dopuszczalne jest zatrudnianie przez jednostkę samorządu terytorialnego na stanowisko urzędnicze "na zakładkę" w celu wcześniejszego zapoznania się nowego pracownika ze sprawami, które będzie miał objąć. W związku z powyższym Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Starosty kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. $ł Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej, został podniesiony w ramach jednej podstawy kasacyjnej a mianowicie naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 3 oraz § 5, i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu i stwierdzenie, iż toczące się postępowanie z wniosku Skarżącego było prowadzone w sposób przewlekły. Materialnoprawną podstawą w przedmiotowej sprawie jest art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl natomiast art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. W sytuacji, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy mamy do czynienia z przewlekłością postępowania administracyjnego. Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jest bardzo ogólna. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12, źródło CBOSA). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 1761/21, źródło CBOSA). W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 457/22, źródło CBOSA). Co prawda formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 346/22, źródło CBOSA). Dla oceny zasadności skargi na przewlekłość nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy przewlekłość została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 356/22). Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym również znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 152/22). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samych stron oraz właściwych organów oraz określonych w art. 35 i 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 258/19, źródło CBOSA). W niniejszej sprawie, wniosek o ustalenie odszkodowania za straty oraz zmniejszenie wartości nieruchomości (działki nr [...], położone w [...]) w związku z posadowieniem urządzeń przesyłowych będących własnością [...]. w [...] został złożony do Starosty 19 czerwca 2019 r., natomiast wszczęcie postępowania nastąpiło 19 lipca 2019 r. Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny zarówno z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika, dlaczego pomiędzy wpływem wniosku do organu, a podjęciem pierwszej czynności w sprawie upłynął miesiąc. Starosta, informując stronę o wszczęciu postępowania jednocześnie wyznaczył termin jej załatwienia do 31 października 2019 r. Należy wskazać, że organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia sprawy nie zostało należycie wyjaśnione, na co wskazał słusznie w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z akt sprawy, w wyznaczonym terminie postępowanie nie zostało zakończone, zaś Starosta w kolejnych pismach (z 19 listopada 2019 r., z 19 grudnia 2019 r, z 2 kwietnia 2020 r., z 27 lipca 2020 r., z 23 września 2020 r., z 16 listopada 2020 r., z 18 lutego 2021 r., z 26 maja 2021 r., z 27 września 2021 r. i z 13 grudnia 2021 r.) informował Skarżącego o przedłużeniu tego terminu. Ponadto organ w ww. pismach zazwyczaj posługiwał się ogólnikowym stwierdzeniem wskazując, że postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, natomiast w żaden sposób nie sprecyzował, jakich dokładnie dokumentów potrzebuje do zakończenia sprawy. W piśmie z 16 listopada 2020 r. Starosta po raz pierwszy wskazał na konkretną czynność, którą w ramach gromadzenia materiału dowodowego musi wykonać, tj. sporządzenie operatu szacunkowego. Ponadto w oparciu o materiał dowodowy można stwierdzić, iż pomiędzy 23 września 2020 r. a 16 listopada 2020 r. (daty pism informujących o niezałatwieniu sprawy) organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia wszczęcia kontrolowanego postepowania do dnia wniesienia skargi upłynęło prawie dwa i pół roku. Trafnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż na dzień wniesienia skargi oraz na datę orzekania przez Sąd I instancji nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Nie został naruszony przez Sąd I instancji art. 35 § 5 k.p.a. Oceniając prowadzone dotychczas postępowanie Sąd I instancji nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz trafnie rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił okresy ograniczeń związanych ze stanem epidemii COVID-19, terminy powiązanych z doręczaniem korespondencji oraz te niezależnych od organu. Sąd I instancji, w uzasadnieniu orzeczenia, wnikliwie wskazał, które czynności Starosta mógł podjąć wcześniej oraz jakie działania przyczyniłyby się do sprawniejszego pozyskanie dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, iż działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w pkt c skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 149 § 1 a p.p.s.a. okazał się również niezasadny Art. 149 § 1 a p.p.s.a. zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, źródło CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w zakresie przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte 19 lipca 2019 r. (pismo doręczone pełnomocnikowi Strony 26 lipca 2019 r.). Dokonując natomiast oceny charakteru stwierdzonej opieszałości należy stwierdzić, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podzielić stanowisko WSA, za taką jej oceną przemawiał ponad dwuletni okres procedowania, przy jednoczesnym braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód mogących tę zwłokę tłumaczyć. Sąd I instancji trafnie ocenił, że na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania (w rozpoznawanej sprawie termin ten przedłużano dziewięciokrotnie), długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami (w niniejszej sprawie np. między 19 lipca 2019 r. a 18 listopada 2019 r., między 10 grudnia 2019 r. a 5 lutego 2020 r.) oraz podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ. Mając powyższe na uwadze, nie doszło do naruszenia art. 149 § 2 w zw. § 1 p.p.s.a, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do przewlekłości postępowania, nie doszło też do rażącego naruszenia prawa, a niedotrzymanie terminów załatwienia sprawy została spowodowana znacznym skomplikowaniem sprawy oraz okolicznościami obiektywnymi, niezależnymi od Starosty. Za te okoliczności nie można uznać zwłoki w wystąpieniach [...] o udzielenie informacji, w jakim trybie oraz w którym roku zostały posadowione urządzenia przesyłowe na działkach nr [...] oraz z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku Skarżącego z 14 czerwca 2019 r. o umowne ustanowienie służebności przesyłu i zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Okolicznościami obiektywnymi, niezależnymi od Starosty - nie będzie również fakt przejścia na emeryturę pracownika dotychczas prowadzącego sprawę. Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.