III OSK 666/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 814/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 814/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz przepisów art. 49 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405), dalej "u.i.o.ś." w zw. art. 7, art. 8, art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, kiedy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] nie została w sposób prawidłowy doręczona wszystkim uczestnikom postępowania administracyjnego, w tym skarżącej. Powyższe naruszenie skutkowało oddaleniem wniesionej skargi, podczas gdy w ocenie skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] wydaną w I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, celem prawidłowego doręczenia decyzji stronom i uczestnikom postępowania. W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w oparciu o art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że w sprawie kluczowe znacznie ma to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wadliwy dokonał oceny prawidłowości czynności materialno-technicznej związanej z obwieszczeniem przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [...] września 2017 r., uznając, że nie doszło naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgadzając się co do okoliczności, iż w przedmiotowej sprawie administracyjnej liczba stron postępowania wynosiła 27 osób i możliwe było zastosowanie przepisu art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś., należy podnieść, że Sąd I instancji miał prawny obowiązek dokonania oceny tego, czy organy obu instancji w sposób zgodny z prawem dokonywały obwieszczeń w tym trybie. Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, iż organ I instancji umieścił na stronie BIP Urzędu Miasta i Gminy [...] jedynie obwieszczenie informujące o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2017 r. nieumieszczając jednocześnie treści samej decyzji na stronie BIP. Powołując się na treść art. 3 pkt 11 u.i.o.ś. skarżąca kasacyjnie wskazała, iż wykładnia językowa tego przepisu w sposób jednoznaczny nakazuje organowi "udostępnić informację", co należy odczytywać w ten sposób, że organ ma prawny obowiązek upublicznienia wydanego przez siebie aktu administracyjnego w całości, tj. treści decyzji, postanowienia lub innego aktu, a nie tylko "ogłosić informację" tym, że coś takiego zrobił. Odmienna wykładnia art. 3 pkt 11 u.i.o.ś. stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą oficjalności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 39 k.p.a., która zakłada, że to na organie administracji ciąży obowiązek doręczenia stronom wydanej przez siebie decyzji i innych pism w toku postępowania. Zdaniem Fundacji powyższą argumentację wzmacnia też to, że stosując art. 49 k.p.a. organ administracji nie doręcza swojej decyzji indywidualnie każdej ze stron, ale korzysta ze środków publicznego porozumienia się, jaką - w tym przypadku - jest strona Biuletynu Informacji Publicznej organu wydającego decyzję. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że sposób doręczeń decyzji przez organ I instancji stronom był prawidłowy i żadne prawa stron nie zostały naruszone. Podkreślił także, że nie wykazano w jakikolwiek sposób, aby hipotetyczne naruszenie tych zasad mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny była już podobna sprawa, również wywołana skargą kasacyjną skarżącej Fundacji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt III OSK 600/21. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do podjęcia próby wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie doręczenia decyzji organu I instancji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. w zw. z art. 7, 8, 15 i 138 § 2 k.p.a. albowiem organ I instancji na stronie BIP Urzędu Miasta Gminy [...] umieścił jedynie obwieszczenie informujące o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2017 r., jednakże nie umieścił treści decyzji. Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na stan prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepisy art. 49 k.p.a. W dacie wydania decyzji obowiązywał przepis w brzmieniu przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), to jest przed dniem 1 czerwca 2017 r. – zgodnie z treścią art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 49 k.p.a. (według brzmienia z daty wydania decyzji) "Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Po zmianie wprowadzonej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. przepisowi art. 49 § 1 k.p.a. nadano następujące brzmienie: "Jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej." Z powyższego zestawienia wynika więc, że forma zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej między innymi poprzez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej została wprowadzona po 1 czerwca 2017 r., a więc nie dotyczy postępowania objętego przedmiotową decyzją organu I instancji. Już sama ta okoliczność czyni niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej. Tym bardziej, co należy podkreślić, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że organ I instancji dokonał stosownych ogłoszeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz przekazał decyzje do obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty do sołectw. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że o wadliwości dokonanego obwieszczenia w BIP świadczy brak umieszczenia w nim treści decyzji. Z art. 49 k.p.a. nie wynikał obowiązek zamieszczenia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w BIP, także po zmianie tego przepisu dokonanego ustawą w z dnia 7 kwietnia 2017 r. Obowiązek niezwłocznego udostępnienia na okres 14 dni treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu, został wprowadzony w art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. z dniem 13 maja 2021 r. na podstawie ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784). Do tej daty organ miał jedynie obowiązek podania do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78. To właśnie art. 85 ust. 3 u.i.o.ś., a nie art. 49 k.p.a. stanowił podstawę o umieszczeniu informacji o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w BIP. Z powyższego wynika jednoznacznie, że w dacie wydania decyzji organ nie miał obowiązku zamieszczana jej treści w BIP. Odnosząc się zaś do wywodów skargi kasacyjnej, co do naruszenia art. 3 pkt 11 u.i.o.ś. stwierdzić należy, że przepis ten nie dotyczy instytucji o jakiej mowa w art. 49 k.p.a., a więc doręczenia stronom decyzji, lecz kwestii udziału społeczeństwa w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.