II GSK 1499/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. T.-Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 342 /12 w sprawie ze skargi O. T.-Ś. na opinie Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami postanawia: oddalić skargę kasacyjną NSA/post.1 – postanowienie "ogólne" UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. postanowieniem z [..] lipca 2012 r., sygn. akt [..] odrzucił skargę O. T. na opinie Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..] w przedmiocie działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zaskarżone opinie sporządzone przez Stowarzyszenie nie mogą zostać zaliczone w szczególności do czynność czy aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu in fine i wypracowanymi przez doktrynę oraz orzecznictwo kryteriami, przepis ten reguluje sytuację, gdy istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem podejmującym daną czynność. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego określona w art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej u.g.n.) nie jest więc zdaniem Sądu aktem administracyjnym będącym władczym działaniem organu administracji, skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Ocena ta wynika z faktu przynależności skarżącej do danej organizacji społecznej (tj. rzeczoznawców majątkowych) i jest jedynie ustaleniem czy przyjęte podejście, metoda i technika szacowania zastosowane przez rzeczoznawcę były wadliwe czy też nie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych przypisany został charakter organizacji zawodowej jedynie dla potrzeb stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasadniczo jest ono tylko organizacją społeczną posiadającą osobowość prawną, zrzeszającą dobrowolnie rzeczoznawców zajmujących się problematyką wyceny nieruchomości i jego zadaniem jest rozwiązywanie problemów środowiska rzeczoznawców majątkowych. Sąd zaznaczył, że w § 6 Statutu Stowarzyszenia (w brzmieniu ustalonym w dniu 18 czerwca 2007 r.) wskazano, że podstawowym celem Stowarzyszenia jest wyrażanie dążeń i osiągnięć środowiska rzeczoznawców majątkowych, dbanie o wizerunek środowiska i zawodu, a także występowanie w ich interesach i potrzebach wobec władz państwowych, samorządowych i organizacji społecznych. Swój podstawowy cel Stowarzyszenie realizuje w szczególności poprzez: (...) 6. Opiniowanie i ocena operatów szacunkowych rzeczoznawców majątkowych pod względem ich rzetelności i realizacji wymogów przewidzianych prawem. A zatem przedmiotowego Stowarzyszenia nie można uznać za organ powołany z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze, że operaty szacunkowe sporządzane przez rzeczoznawców majątkowych pełnią ważną rolę w prawidłowym funkcjonowaniu systemu określania wartości przedmiotu wyceny, Ustawodawca uznał, że należy stworzyć dodatkową możliwość (art. 157 u.g.n.) dokonania oceny prawidłowości tych operatów przez kompetentny podmiot, za jakiego uznał "organizacje zawodowe" zrzeszające osoby zawodowo wykonujące czynności rzeczoznawców majątkowych. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jest zatem uprawnieniem i obowiązkiem danej organizacji zawodowej. Sąd wyraził pogląd, że ponieważ wcześniej taki obowiązek nie ciążył na organach administracji samorządowej czy też rządowej uznać trzeba, że czynność ta należy do zadań własnych organizacji. Dlatego też przy jej realizacji organizacja zawodowa nie jest związana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem instytucji wyłączenia uregulowanej w art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Skargę na powyższe postanowienie złożyła O. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art, 176 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie , art. 156 ust. 1 i art. 157 ust.1 oraz ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Z 2010r. Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów sprowadzającą się do tego, że przyjmuje się, iż rzeczoznawcy majątkowemu, którego operat szacunkowy jest przedmiotem oceny, nie przysługuje prawo do odwołania się od takiej niekorzystnej dla niego oceny; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w sytuacji, w której z uwagi na cele i znaczenie operatu szacunkowego dla postępowania administracyjnego, powinien być dopuszczalny tryb odwoławczy od niekorzystnej dla autora operatu szacunkowego oceny tego operatu, a nadto nietrafne przyjęcie, że w określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalogu skarg nie mieści się skarga wniesiona przez skarżącą, zwłaszcza gdy zwróci się uwagę na to, iż ocenie operatu szacunkowego dokonywanej przez organizację samorządu zawodowego rzeczoznawców trudno nie przypisać realizacji funkcji publicznej; 3.naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powodujące rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego wyjaśnienia problemu zgłaszanego przez skarżącą, a ograniczenie się do stwierdzenia, że sprawa, z którą się zwraca skarżąca, nie dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, a zatem nie może podlegać kontroli sądowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów w tym wskazała, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawiera w zakresie postępowania oceniającego wykonywanego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jakiegokolwiek wskazania odnoszącego się do procedury regulującej to postępowanie. Powinno się zatem zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przyjąć, że zastosowanie będą tu miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w tym zasada dwuinstancyjnego postępowania. Dlatego też zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną postępowanie odwoławcze nie powinno być wyłączone z postępowania związanego z dokonywaniem przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 , podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone przez O. T. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie mają charakteru decyzji, aktu lub czynności określonej cytowanym przepisem. Sama ocena nie stanowi o przyznaniu stronie praw lub nałożeniu obowiązków - co jest istotą aktów prawnych będących przedmiotem kognicji sądu administracyjnego, ale jest sposobem ceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych ocen stanowi art. 157 u.g.n., wedle którego organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Oznacza to, jak słusznie już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 913/05 (publ. w internetowej bazie orzeczeń; http:// orzeczenia. nsa. gov. p/), że skoro przedmiotem oceny operatów jest prawidłowość ich sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy ich sporządzeniu. Zasady te określa zaś Rada Ministrów w rozporządzeniu w sprawie zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. W odniesieniu do sposobu wyceny nieruchomości uprawnionym jest pogląd, że określone w rozporządzeniu wykonawczym zasady będą miały zastosowanie także przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zatem, ocena prawidłowości sporządzonych operatów obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami. Ewentualna negatywna ocena wskazuje na stwierdzone uchybienia, natomiast w żaden sposób ocena taka nie wiąże się z przyznaniem, stwierdzeniem albo uznaniem uprawnienia bądź też obowiązków wynikających z przepisów prawa i tym samym nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tych też względów należy uznać, że zaskarżone oceny dokonane przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w W. badające operaty szacunkowe pod względem ich rzetelności i realizacji wymogów przewidzianych prawem nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. W konsekwencji za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła aktów nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, a zatem podlegała odrzuceniu na podstawie omawianego przepisu. Nietrafny jest również podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 §i w zw. z art. 3 § 1 i 2, art. 1 § 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Sąd I instancji przedstawił, zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., stan faktyczny sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz motywy, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na powyższe, tj. wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów postępowania należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1 oraz ust. 1 a . u.g.n. poprzez przez błędna wykładnię tych przepisów sprowadzającą się do tego, że przyjmuje się, iż rzeczoznawcy majątkowemu, którego operat szacunkowy jest przedmiotem oceny, nie przysługuje prawo do odwołania się od takiej niekorzystnej dla niego oceny. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a. oddala skargę kasacyjną