I SA/Gd 762/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od stycznia do grudnia 2018 roku oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania H.K. (dalej: skarżąca, strona) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza (dalej: Burmistrz) z dnia 29 lipca 2020 r. odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r. w kwocie 688,56 zł. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 10 marca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok 2018, wskazując, że nie zgadza się z wysokością opłaty, oraz że opłata została ustalona bezprawnie. W związku z tym, że strona nie przedłożyła żadnych informacji, ani dowodów uzasadniających zastosowanie ulgi podatkowej, Burmistrz pismem z dnia z dnia 16 marca 2020r. wezwał stronę do złożenia dokumentów uzasadniających wniosek. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2020 r. Burmistrz wyznaczył stronie 7 dniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. Skarżąca nie przedstawiła żadnych informacji odnośnie swojej sytuacji. Decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. Burmistrz odmówił skarżącej umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 6q ust. 1 ustaw z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (D.U. z 2020 r., poz. 1439), w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia zadań gminy przez związek międzygminny - zarządowi związku międzygminnego. W myśl art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, organ podatkowy może, na wniosek podatnika, umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Kolegium pokreśliło, że strona złożyła wniosek o umorzenie zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok 2018, wskazując jedynie, że nie jest w stanie tej opłaty uiścić, oraz że opłata jest niezgodna z prawem. W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że decyzja w całości narusza prawo. Odnosząc się do twierdzeń strony, Kolegium wskazało, że przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, na podstawie wyżej powołanych przepisów, stanowi uznanie administracyjne organu. Oznacza to, że decyzja w sprawie umorzenia zaległości podatkowej ma charakter uznaniowy. Organ I instancji, bada na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie, czy występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 67a. § 1 Ordynacji podatkowej - ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Stwierdzenie przez organ I instancji braku przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w zastosowaniu ulgi podatkowej powoduje, że organ I instancji nie będzie dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany. Dalej Kolegium wyjaśniło, że Ordynacja podatkowa nie przewiduje katalogu sytuacji, które mogłyby zostać z góry zakwalifikowane jako ważny interes podatnika, czy też interes publiczny. Okoliczności konkretnej sprawy pozwalają organowi I instancji na stwierdzenie, czy w sprawie występują powody, dla których uzasadnione jest zastosowanie ulgi. Ważny interes podatnika dotyczy w znacznym stopniu sytuacji nadzwyczajnych, wyjątkowych, losowych, uniemożliwiających uregulowanie zaległości, przy równoczesnym uwzględnieniu sytuacji ekonomicznej podatnika, wysokości uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. Obowiązkiem organu podatkowego w zakresie ustalenia czy zachodzi ważny interes podatnika, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie oceny na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W interesie podatnika, inicjującego postępowanie podatkowe w sprawie umorzenia zaległości podatkowych jest podanie wszelkich okoliczności uzasadniających uwzględnienie jego żądania. Strona powinna podjąć starania, by przedkładane organowi dowody, przedstawiały zupełny i aktualny obraz sytuacji podatnika, a w razie powzięcia wątpliwości co do rzetelności wniosku, wykazać chęć współpracy i inicjatywę w ustaleniu jego rzeczywistej sytuacji ekonomicznej. Ustalenie zaś przez organ podatkowy kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest terminowe płacenie podatków w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi podatkowej. Zasada równości podatników (sprawiedliwość opodatkowania) wymaga tego, aby pomoc danemu wnioskodawcy nie prowadziła do nadmiernego uprzywilejowania go względem osób znajdujących się w analogicznej sytuacji, a także całej kategorii podatników względem innych. W niniejszej sprawie, pomimo wezwania organu, strona nie zaoferowała organowi prowadzącemu postępowanie żadnych dowodów uzasadniających pozytywne rozpatrzenie wniosku. Brak współpracy strony, nieprzedłożenie przez stronę żadnych dowodów przemawiających za umorzeniem stronie zaległości z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, obligowało organ I instancji do wydania decyzji o odmowie zastosowania ulgi podatkowej. Na decyzję organu odwoławczego skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Burmistrza. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła nierozpoznanie sprawy w zakresie jaki ciąży na organach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, wskazując, że skarżąca jest osobą starszą, schorowaną i uzyskuje niewielkie dochody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej – zgodnie z którym w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, może m.in. umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Powyższy przepis skonstruowany jest na zasadzie uznania administracyjnego w sensie dopuszczalności wyboru konsekwencji prawnych opisanych w hipotezie normy prawnej. Innymi słowy przedmiotem uznania jest tutaj określenie skutku prawnego w postaci umorzenia bądź też odmowy umorzenia zaległości podatkowej. Gdy organ podatkowy stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w omawianym przepisie, a więc nie występuje "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania i przyznanie ulgi jest wykluczone. Dopiero stwierdzenie przez organ podatkowy, że którakolwiek z tych przesłanek występuje, otwiera drogę do rozważenia, czy zaległość podatkowa może być umorzona. W takiej sytuacji organ rozstrzyga jednak w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że może, ale nie musi zastosować żądaną przez podatnika ulgę. Jeżeli organ podatkowy przeanalizował, czy powyższe przesłanki nie wystąpiły i odpowiednio uzasadnił swoją decyzję, to do niego należy wybór rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA z dnia 16 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA 444/03, publ. jak wszystkie orzeczenia przywołane poniżej na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) uznaniowej decyzji administracyjnej, tj. nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji wybór jest słuszny, czy zaległość podatkowa winna być umorzona. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organ podatkowy zobowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać ustalenia, czy w sprawie zachodzi przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek zastosowania ulgi, co wymaga zgromadzenia niezbędnego dla tych ustaleń materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego właściwej oceny. Nadto organ zobligowany jest wskazać, jak – zwłaszcza w kontekście istniejącego stanu faktycznego – należy postrzegać rozumienie przesłanki "ważny interes podatnika" oraz "interes publiczny". W tym zakresie granice obowiązków organu wyznaczają normy prawne zawarte w art. 122 (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego), art. 187 § 1 (zgromadzenie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego), czy też art. 191 O.p. (dokonanie oceny na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz oczywiście właściwa wykładnia art. 67a § 1 O.p. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a w szczególności do stwierdzenia, czy organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Innymi słowy kontrola ta obejmuje samo postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, ale nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 660/07; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1496/10; z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 671/11; z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II FSK 1821/13). Jak podkreśla się w doktrynie, składając wniosek o umorzenie zaległości podatkowych, podatnik powinien go uzasadnić. W interesie podatnika zatem leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dopilnowanie ich utrwalenia w dokumentach. Również ze względów fiskalnych (ponoszonych kosztów przez administrację podatkową) nie ma powodów, aby ciężar udowodnienia, tzn. potwierdzenia czy zaprzeczenia sytuacji opisanej przez wnioskodawcę, musiał obciążać wyłącznie organy podatkowe (B. Dauter [w:] S. Babiarz, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, B. Dauter, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, Warszawa 2019, art. 67(a)). Na organie ciąży obowiązek ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w tym również przesłanek zastosowania ulg w spłacie podatków (art. 122 Ordynacji podatkowej), jednakże brak czynnego udziału podatnika powoduje, że realizacja tej zasady w praktyce jest bardzo utrudniona. W wyroku z 11.05.2011 r. (I SA/Bk 745/10, LEX nr 795545) WSA w Białymstoku zauważył, że aby nie narazić się na negatywne rozstrzygnięcie, strona powinna ujawniać fakty czy też dowody będące w jej posiadaniu, przyczyniając się tym samym do wyjaśnienia sprawy. Potrzeba taka aktualizuje się zwłaszcza w przypadku rozstrzygania przez organy o prawie podatnika do ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych. To podatnik bowiem występuje ze stosownym wnioskiem o wszczęcie postępowania w tym zakresie i to podatnik powinien starać się wykazywać, że znajduje się w sytuacji, która uzasadnia przyznanie takiej ulgi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca tej powinności zaniechała, a organ podjął starania zmierzające do ustalenia sytuacji prawnej podatnika poprzez wezwanie do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym oraz do przedłożenia dokumentów uzasadniających złożony wniosek, a nadto poprzez wyznaczenie podatniczce siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego– zgodnie z dyspozycją art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej. Z żadnej z udostępnionych jej możliwości, skarżąca nie skorzystała. Zauważyć przy tym trzeba, że w zaskarżonej decyzji organ odniósł się w sposób wyczerpujący do stwierdzenia braku występowania przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w zastosowaniu ulgi podatkowej, wskazując że ważny interes podatnika dotyczy w znacznym stopniu sytuacji nadzwyczajnych, wyjątkowych, losowych, uniemożliwiających uregulowanie zaległości, przy równoczesnym uwzględnieniu sytuacji ekonomicznej podatnika, wysokości uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. Ustalenie kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" organ powiązał z koniecznością ważenia wartości dwóch płaszczyzn – zasady terminowego płacenia podatków w pełnej wysokości oraz wyjątku od tej zasady polegającego na zastosowaniu indywidualnej ulgi podatkowej. Pomoc wnioskodawcy nie może bowiem prowadzić do nadmiernego uprzywilejowania go względem osób znajdujących się w analogicznej sytuacji, a także całej kategorii podatników względem nich. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że przesłanki zarówno ważnego interesu podatnika, jak i interesu publicznego zostały przez organy obu instancji właściwie wyartykułowane i ocenione. O istnieniu ważnego interesu podatnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Natomiast przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, sprawiedliwość. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, wobec tego w interesie budżetu gminy jest by opłata wpływała w należytej wysokości i terminie. Udzielenie wnioskowanej ulgi stawiałoby skarżącą w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, a które starają się wywiązywać ze swoich zobowiązań. Skarżąca pomimo wezwania organu i wydłużonego terminu na złożenie niezbędnych dokumentów pozwalających na rozpatrzenie sprawy, nie zaoferowała żadnych dowodów mogących uzasadniać pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Brak również podstaw do przyjęcia że zapłata zaległości podatkowych spowoduje, że nie będzie ona w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb materialnych i może doprowadzić do zachwiania egzystencji podatniczki. Stwierdzenie przez organ braku przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego powodowało, że nie dysponował on w istocie wyborem rozstrzygnięcia i nie był władny wydać decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej. Organ w takiej sytuacji nie dysponuje wyborem rozstrzygnięcia, a jego decyzja ma charakter związany (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 493/05; z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 427/15). Należy podkreślić, że zasadą jest płacenie danin, w tym opłaty za gospodarowanie odpadami w terminach określonych przez prawo, natomiast umorzenie tych należności traktowane musi być jako instytucja nadzwyczajna, prowadząca do uprzywilejowania jednych podatników kosztem pozostałych, którzy wykonują nałożone na nich obowiązki. W ocenie Sądu zarzuty skarżącej mają w głównej mierze charakter roszczeniowy. Z okoliczności istniejących w sprawie można bowiem wnioskować, że skarżąca domaga się zwolnienia z obowiązku zapłaty opłaty, albowiem uważa, że została ona nałożona bezprawnie. Jednakże, co należy podkreślić, pojęcia ważnego interesu podatnika, jako przesłanki umorzenia zaległości, nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o bezprawnym ustaleniu opłaty. Podkreślić przy tym trzeba, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o umorzenie zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może być poddana kontroli zgodność z prawem decyzji, z której wynika wysokość opłaty stanowiącej zaległość. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2019.2325 ze zm.), oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.