II OSK 2986/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1490/20 oddalającego sprzeciw Z. F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2020r., sygn. akt IV SA/Wa 1490/20, oddalił sprzeciw Z. F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. decyzją po rozpatrzeniu odwołania S. W. oraz B. W. od decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku garażowego i zmiany sposobu jego użytkowania na budynek warsztatowy na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu geodezyjnego nr [...] przy ul. [...] w [...] - na podstawie art 138 § 2 K.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza dotyczyła jedynie wybranych działek, zabudowanych podobnie, tj. budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, co z pewnością wpłynęło na wyliczone wskaźniki, w tym średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Po drugie rację mają odwołujący, wskazując na wadliwe ustalenie przez organ pierwszej instancji intensywności zabudowy na działce planowanej pod inwestycję, poprzez zsumowanie błędnie przyjętych powierzchni istniejącej zabudowy mieszkaniowej (180 m2) oraz zabudowy gospodarczej (95 m2), a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie wskaźnika zabudowy na omawianej działce na poziomie 52%. Analiza załącznika graficznego dołączonego do zaskarżonej decyzji daje bowiem podstawy do uznania, że wskazane wyżej parametry są zawyżone i niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż budynek mieszkalny ma powierzchnię mniejszą (o ok. 40 m2), niż to wskazał organ pierwszej instancji. Odnosząc się do podniesionych problemów związanych z możliwą uciążliwością prowadzonej działalności usługowej (hałas, wibracje itp.), w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonał takich ustaleń. Organ zwrócił uwagę, że brak jest bowiem przeanalizowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jeśli chodzi o spełnienie norm hałasu, lecz przede wszystkim problematyka poziomu emisji hałasu nie mieści się w zakresie analizy i oceny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Dalej Kolegium wyjaśniło, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy, co wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ odwoławczy wskazał też odnosząc się do lokalizacji dobudówki w odległości 40 cm od granicy działki, że taka lokalizacja jest możliwa wówczas, gdy jest elementem ładu przestrzennego, tj. stanowi kontynuację sposobu zabudowy w terenie analizowanym i gdy będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami. Skoro na analizowanym terenie istnieje zabudowa w granicy działki - jak na to wskazują skarżący w odwołaniu, to planowana inwestycja może okazać się dopuszczalna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości sytuowania budynku w granicy, jako że w sposób oczywisty ogranicza sposób zabudowy i zagospodarowania działki sąsiedniej, powinno mieć charakter wyjątkowy i uzasadniony szczególnymi okolicznościami wynikającymi z zastanego na gruncie, utrwalonego i powszechnie występującego na danym terenie sposobu zabudowy w obszarze analizowanym. Okoliczności te powinny być zatem przedmiotem zarówno analizy sporządzanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jak i oceny organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy obejmuje on swym orzeczeniem dopuszczenie możliwości posadowienia objętego wnioskiem budynku w granicy. W tej sytuacji, wobec nierzetelnie przeprowadzonej analizy obszaru, należało zdaniem Kolegium uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Z. F., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy; b) art. 6 i 8 K.p.a., przez nakazanie organowi pierwszej instancji dokonywanie ocen i ustaleń w zakresie posadowienia naniesień w granicy działki, co do których nie ma prerogatyw ustawowych, a konsekwencji ograniczanie prawa własności Skarżącej i naruszenie zasady zaufania uczestnika postępowania do organów administracji publicznej przez niezachowanie zasady równości i proporcjonalności. 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 w zw. z 61 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) – dalej: "u.p.z.p.", w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że organ pierwszej instancji niewłaściwie ustalił wskaźnik intensywności zabudowy oraz przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy pozwala na wyrażanie zgody na legalizację naniesień 40 cm od granicy działki. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesiony sprzeciw za niezasadny. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że stosownie do treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.", który określa zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym kontrola sądowa ma charakter formalny, tj. służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a., natomiast nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. W niniejszej sprawie Sąd meriti podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, mającej wpływ na wynik sprawy, kwestii możliwości usytuowania planowanej inwestycji w granicy działki, jak i w sposób budzący wątpliwości dokonał określenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy. Zdaniem Sądu aby budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, to możliwość taka musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ma więc kompetencję do wskazania możliwości lokalizacji budynku w granicy działki. Zatem, jeżeli właściwe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy organy administracyjne, na podstawie odpowiedniej, sporządzonej zgodnie z wymogami prawa analizy urbanistyczno-architektonicznej, zbadają i ustalą, że dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku na danej działce przy granicy z działką(ami) sąsiednią(sąsiednimi) jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym, to takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne. W ocenie Sądu Wojewódzkiego na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że takie rozstrzygniecie jest dopuszczalne przy udokumentowanym ustaleniu, że inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku w granicy będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, że charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Nie wystarczające jest zatem wskazanie przez organ pierwszej instancji, że sposób usytuowano budynku warsztatowego w odległości od granicy i na granicy działek wymaga uzyskania odstępstwa do przepisów ustawy prawo budowlane (część tekstowa analizy urbanistycznej). Zgodził się również Sąd pierwszej instancji ze stanowiskiem Kolegium, że przeprowadzenie analizy tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym jest nieuzasadnione. Organ właściwy obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego. Dalej Sąd meriti podniósł, że odwołujący się wskazali, iż organ przyjął błędnie powierzchnię użytkową budynku 180 m2 a nie wielkość rzeczywistej powierzchni zajętej przez budynek – 140 m2. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że łączna powierzchnia zabudowy mieszkalnej i gospodarczej na działce [...] wynosząca 180m2 + 95m2 zajmuje 52% powierzchni zabudowy, natomiast z umowy darowizny (akt notarialny z [...] listopada 2014 r., Repertorium A numer [...]) znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że na działce [...] znajduje się murowany budynek mieszkalny o powierzchni 144 m2 oraz murowany budynek z funkcjami transportu i łączności o powierzchni zabudowy 36 m2. W ocenie Sądu Wojewódzkiego powyższe rozbieżności należy wyjaśnić, bowiem mają one istotny wpływ na wynik sprawy i ustalenie rzeczywistej powierzchni zajętej pod budynki będzie dopiero stanowiło podstawę do określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przedwczesne jest uznanie, że przyjęte przez organ pierwszej instancji w zakwestionowanej decyzji wyliczenia w powyższym zakresie są przekonywujące i prawidłowe, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Kolejnym zagadnieniem kwestionowanym przez stronę, a do którego organ zdaniem Sądu pierwszej instancji w sposób wyczerpujący się nie odniósł, jest rozstrzygnięcie czy wnioskowana funkcja usługowa może być uznana za kontynuację dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym lub jej funkcjonalne dopełnienie. Dopiero bowiem po przeanalizowaniu szczegółowo zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, po odniesieniu się do już istniejącej na tym terenie działalności usługowej, będzie możliwe rozstrzygnięcie kwestii zachowania kontynuacji funkcji. Sąd meriti podzielił również ocenę Kolegium, że zarzuty podnoszone w skardze dotyczące uciążliwości, hałasu i oddziaływania inwestycji nie są objęte przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze zasadnie zdaniem Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonej decyzji wskazano na konieczność przeanalizowania ponownie analizy urbanistycznej zgodnie z przepisami rozporządzenia, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, a następnie na obowiązek jej oceny przez organ pierwszej instancji. Zasadnie też wskazało na konieczność zbadania przesłanki kontynuacji funkcji terenu, jak i rozważenie możliwości ewentualnego dopuszczenia usytuowania przedmiotowej rozbudowy w granicy działki, uwzględniając istniejący układ urbanistyczny. Dodatkowo Sąd Wojewódzki podniósł, że organ pierwszej instancji powinien również odnieść się do kwestii podniesionej w odwołaniu, dotyczącej braku udziału w niniejszym postępowaniu właściciela działki nr [...]. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. F. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tj. art. 59 ust. 1 w związku z 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. a) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że organ pierwszej instancji niewłaściwie ustalił wskaźnik intensywności zabudowy; b) przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy pozwala na wyrażanie zgody na legalizację naniesień 40 cm od granicy działki; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 par. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wadliwie nakazano organowi pierwszej instancji analizę i ocenę lokalizacji budynku w granicy nieruchomości gruntowej, gdyż po pierwsze organ gminy nie posiada delegacji ustawowej w tym zakresie i wykonywałaby uprawnienia właściwego ministra dokonując oceny także w zakresie ewentualnych odstępstw od projektu, który nie jest przedmiotem rozpoznania na etapie procedury planistycznej, a po wtóre dochodzi do rażącego naruszenia zaufania jednostki do organu administracji w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie z jednej strony jako współwłaściciel nieruchomości z racji przysługujących jej praw nie może negować procedury planistycznej z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie przyznaje praw do terenu, mimo, iż nie wyrażała zgody na budowę warsztatu samochodowego, nie godziła się na jego prowadzenie, nie miała wpływu na jego nielegalne wybudowanie, a na obecnym etapie Kolegium wiąże organ pierwszej instancji dokonywaniem ustaleń i ocen, co do których gmina nie na ustawowych podstaw i co więcej ogranicza konstytucyjne prawo własności przysługujące skarżącej, które jest respektowane na etapie postępowania prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane. Nadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, postępowanie organów administracji publicznej nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Warunki zabudowy ustala się w oparciu o rzeczywiste zagospodarowanie terenu, a nie wynikające z danych ujawnionych w rejestrze gruntów i budynków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki organ pierwszej instancji nie wyjaśnił mającej wpływ na wynik sprawy kwestii możliwości usytuowania planowanej inwestycji w granicy działki, jak i w sposób budzący wątpliwości dokonał określenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy. Również przeprowadzenie analizy tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym było nieuzasadnione, bowiem organ właściwy obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego. Zasadne okazały się również zarzuty dotyczące przyjęcia przez organ pierwszej instancji błędnej powierzchni użytkowej budynku 180 m2, a nie wielkość rzeczywistej powierzchni zajętej przez budynek – 140 m2. Zasadnie zatem organ drugiej instancji wskazał w zaskarżonej decyzji na konieczność przeanalizowania ponownie analizy urbanistycznej zgodnie z przepisami rozporządzenia, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, a następnie na obowiązek jej oceny przez organ pierwszej instancji. Zasadnie też wskazano na konieczność zbadania przesłanki kontynuacji funkcji terenu, jak i rozważenie możliwości ewentualnego dopuszczenia usytuowania przedmiotowej rozbudowy w granicy działki, uwzględniając istniejący układ urbanistyczny. Dodatkowo Sąd Wojewódzki trafnie podniósł, że organ pierwszej instancji powinien również odnieść się do kwestii podniesionej w odwołaniu, dotyczącej braku udziału w niniejszym postępowaniu właściciela działki nr [...]. Wbrew zarzutom kasacyjnym, taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa nie mogła być również weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy, skoro ww. braki w ustaleniach stanu faktycznego sprawy nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2007 r. I OSK 786/06). Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że o ile skarga – w myśl art. 134 P.p.s.a. i art. 145 P.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową przy sprzeciwie do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegały weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć trzeba, że w niniejszym postępowaniu, oprócz skarżącej, status stron mają jeszcze inne osoby, jednak z mocy art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogli oni brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. W orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny: "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, LEX nr 2408525; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, LEX nr 2536881; wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, LEX nr 2736724). Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące art. 59 ust. 1 w związku z 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z przyczyn omówionych wyżej należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok wydany został wskutek prawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.