II GSK 1685/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie Marzenna Zielińska NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [..] maja 2011 r. sygn. akt [..] w sprawie ze skargi M.T. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie opinii w sprawie wydania licencji pracownika zabezpieczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 44/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie ubiegania się o licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Komendant Komisariatu Policji I w Słupsku wydał negatywną opinię M.T. posiadającemu licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Jako podstawę prawną wskazał art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), - w skrócie k.p.a., w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511). M.T. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wnoszący zażalenie podniósł, że organ nie wskazał jakie przesłanki brał pod uwagę. Wyraził przypuszczenie, że rozstrzygnięcie mogło być związane z wyrokiem z dnia [...] stycznia 2010 r., którym sąd warunkowo umorzył postępowanie prowadzone przeciwko niemu z art. 178 k.k. Podkreślił jednak, że nie jest osobą karaną i nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym. Wskazał, że w trakcie składania dokumentów w Komendzie Wojewódzkiej Policji był poinformowany, że warunkowe umorzenie nie będzie miało negatywnego wpływu na postępowanie w sprawie wydania licencji. Podkreślił, że rozstrzygnięcie jest tym bardziej dla niego zaskakujące, że opinia zebrana przez dzielnicowego na jego temat była pozytywna. Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Miejski Policji w Słupsku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że fakt popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. nie przesądził o negatywnej opinii, a wywiad przeprowadzony wśród sąsiadów oraz informacje z Krajowego Rejestru Karnego nie są jedynymi dostępnymi Policji źródłami informacji o osobie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że zgodzić należy się, że stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku, iż pracownik ochrony postrzegany jest przez społeczeństwo jako pracownik formacji umundurowanej zasługującej na duże zaufanie społeczne. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że niezbędnym jest, aby osoby wykonywające ten zawód były godne zaufania i cieszyły się nienaganną opinią. Powyższe wymogi niezbędne do wydania opinii o skarżącym ubiegającym się o licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia w ocenie Sądu organ zawarł dopiero w odpowiedzi na skargę. Natomiast negatywna opinia wydana przez Komendanta Komisariatu I Policji w Słupsku nie wskazuje z jakich powodów organ wydał opinię negatywną. Zdaniem Sądu, zapis zawarty w uzasadnieniu postanowienia "Organ Policji w przeprowadzeniu czynności w tej sprawie ustalił przesłanki, które wypłynęły na wydanie opinii negatywnej stronie" jest lakoniczny, gołosłowny i pozbawiony jakichkolwiek możliwości kontroli zasadności postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w Słupsku utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, a w części uzasadnienia nie pozwala na ocenę jego zasadności. Za wystarczające uzasadnienie nie można uznać lakonicznego sformułowania, iż fakt popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k., które nota bene uległo zatarciu, a także wywiad wśród sąsiadów nie są jedynymi dostępnymi informacjami o osobie. W aktach sprawy znajdują się dwie notatki służbowe. Pierwsza z nich, którą sporządził st. Sierżant P.P., stanowiła wykonanie polecenia służbowego Naczelnika Wydziału Postępowania Administracyjnego K.W.P. w Gdańsku, w którym wskazano, iż wydanie postanowienia winno nastąpić po uprzednim przeprowadzeniu wnikliwych ustaleń i sprawdzenia podległych organowi służb. Opinia ta zawiera sformułowanie "opiniowany posiada liczne związki przestępcze z osobami będącymi w zainteresowaniu Policji oraz osobami poszukiwanymi". Druga z notatek jest mniej kategoryczna, zawiera bowiem sformułowanie "utrzymywał kontakt z osobami ze środowiska przestępczego". Skarżący na rozprawie przyznał, iż ma kuzyna, który ma problemy z prawem, ale nie utrzymuje z nim kontaktu. W ocenie Sądu pierwszej instancji przesłuchanie osób sporządzających notatki dałoby możliwość jednoznacznego poglądu na osobę skarżącego, w szczególności wyjaśnienie czy zarzut utrzymywania kontaktu z elementem przestępczym jest prawdziwy, czy wynika jedynie z pokrewieństwa z osobą kuzyna skarżącego. Nie przesądzając zatem o treści opinii, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż organ drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienie nie wyjaśnił wątpliwości do końca co oznacza naruszenie art. 7 k.p.a. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, iż organ drugiej instancji jest władny uzyskać materiał dowodowy, bez potrzeby kierowania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Komendant Miejski Policji w Słupsku złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, art. 29 w związku z art. 26 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, art. 7 § k.p.a. poprzez uznanie, iż obwiniony nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawał argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżący skargą kasacyjną organ zarzucił w ramach obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. zarówno naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 k.p.a., jak i naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie osób i mienia. Przede wszystkim należało stwierdzić, że podstawą uchylenia przez WSA w Gdańsku zaskarżonego postanowienia organu zawierającego negatywną opinię o skarżącym jako kandydacie na pracownika ochrony były uchybienia procesowe popełnione przez organ przy wydawaniu opinii, a konkretnie brak wnikliwych ustaleń co do "utrzymywania licznych związków przestępczych z osobami będącymi w zainteresowaniu Policji oraz osobami poszukiwanymi, tym bardziej że organ w innym miejscu stwierdził, że skarżący "utrzymywał kontakt z osobami ze środowiska przestępczego", a z jego wyjaśnień wynika, że ma kuzyna, który ma problemy z prawem, ale nie utrzymuje z nim kontaktu. Postawienie takiego zarzutu w opinii negatywnej służącej jako podstawa wydania zezwolenia na wykonywanie zawodu wymagało niewątpliwie wnikliwego, szczegółowego i jednoznacznego ustalenia okoliczności, które mogły wpłynąć i uzasadniać tę opinię. Dlatego też stwierdzenie przez WSA tego rodzaju braków postępowania administracyjnego w sprawie wydania opinii poprzez naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zostało obarczone błędem i było w pełni zasadne i dlatego Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 7 k.p.a., który zresztą stosował organ, a Sąd jedynie kontrolował jego przestrzeganie. Należy podkreślić, że WSA w Gdańsku nie przesądził o treści opinii, a jedynie prawidłowo podniósł występujące w orzeczeniu organu II instancji wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę kwestionowanej opinii. Sąd I instancji wbrew zarzutom organu nie naruszył również przepisów prawa materialnego art. 29 w zw. z art. 26 ustawy o ochronie osób i mienia, które stanowią, że licencję pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy, tj. posiada między innymi nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA nie stosował w tej sprawie powyższych przepisów prawa materialnego, gdyż rozpatrywana była ona na etapie wydawania opinii na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia i w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., a przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia były uchybienia w postępowaniu o wydanie opinii i istotne braki w ustaleniach faktycznych dotyczących przesłanek wydania negatywnej opinii z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. WSA w Gdańsku nie mógł naruszyć przepisów art. 29 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, gdyż w pierwszej kolejności należało przeprowadzić prawidłowo postępowanie opiniujące skarżącego w zakresie stosowania art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, a następnie ewentualnie dokonać wykładni tegoż przepisu i prawidłowo go zastosować. Skoro organ nie był w stanie skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku, który w żadnym stopniu nie naruszył ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, to nie było możliwości uwzględnienia tej skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.