III FSK 500/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński, Protokolant Izabela Dalkowska-Jóźwiak, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 646/18 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1.1. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r., I SA/Kr 646/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej skarżąca, zobowiązana), na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 18 kwietnia 2018 r. Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, oddalił skargę. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). 1.2. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r., nr [...], odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zobowiązanej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 26 października 2017 r., nr [...]. Organ uznał, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., u.p.e.a.) nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Również fakt złożenia odwołania od decyzji o odmowie umorzenia odsetek i rozłożenia na raty spłaty zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie powoduje wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie M. S. złożyła zażalenie, zarzucając, że organ nie zastosował w sprawie art. 56 § 1 pkt 1 i § 4 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy powołał się na art. 23 § 8 u.p.e.a. wskazując, że zażalenie służy na postanowienie tamujące postępowanie egzekucyjne i wyłącznie wierzycielowi, zatem zobowiązanemu takie zażalenie nie przysługuje. Skargę od powyższego postanowienia wniosła zobowiązana, domagając się jego uchylenia. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) − poprzez brak zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim brak zbadania rzeczywistej treści zarówno wniosku skarżącej jak i treści i charakteru kwestionowanego przez skarżącą postanowienia organu pierwszej instancji, co następnie rzutowało na arbitralne i formalne przyjęcie niedopuszczalności zażalenia; 2. art. 56 § 4 u.p.e.a. − poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w braku rozpatrzenia kwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji jako postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, na które to postanowienie zażalenia przysługuje; 3. art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 54 § 5 u.p.e.a. − poprzez brak zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim, brak zbadania rzeczywistej treści zarówno wniosku skarżącej jak i treści i charakteru kwestionowanego przez skarżącą postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego, wyrażające się w braku rozpatrzenia wniosku skarżącej jako skargi na czynności egzekucyjne a kwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji jako postanowienia o oddaleniu tejże skargi, na które postanowienie nie przysługuje. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. 1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stanowił art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznało, że zażalenie zobowiązanej jest niedopuszczalne. Sąd zbadał zatem, czy na postanowienie organu egzekucyjnego dotyczące odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych przysługuje zażalenie. Sąd przywołał art. 1a pkt 15, art. 17 § 1, art. 35 u.p.e.a. wskazując, że w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym obowiązuje zasada, iż zaskarżeniu zażaleniem podlegają tylko i wyłącznie te postanowienia, co do których ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowią. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 35 nie przewiduje, że na postanowienie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub niektórych czynności egzekucyjnych przysługuje zażalenie. Artykuł 34 § 5 u.p.e.a. przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Zarzutów dotyczących egzekucji, przewidzianych w art. 33 u.p.e.a. nie można jednak utożsamiać z odmową wstrzymania czynności egzekucyjnych, która jest odrębną instytucją prawną. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że odmiennie uregulowana została sytuacja, gdy postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego wydaje organ nadzoru. W tym przypadku ma zastosowanie art. 23 § 8 u.p.e.a., a zatem postanowienia podlegają zaskarżeniu zażaleniem i w następstwie tego dopuszczalna jest skarga do Sądu administracyjnego. Trzeba więc rozróżnić sytuację, gdy w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego orzeka organ egzekucyjny, oraz gdy postanowienie wydaje organ nadzoru. Ustosunkowując się do zarzutów, iż organ mógł inaczej zakwalifikować pismo skarżącej, Sąd doszedł do wniosku, że pismo skarżącej z dnia 17 stycznia 2018 r. było jednoznaczne w swej treści i nie mogło wywołać wątpliwości interpretacyjnych, a organ prawidłowo odczytał jego treść. 2. Skarga kasacyjna. 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu wniósł o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte ani w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. − poprzez arbitralne i nieumotywowane przyjęcie, iż pismo skarżącej było jednoznaczne w swej treści, a co za tym idzie − poprzez brak zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim – brak zbadania rzeczywistej treści zarówno wniosku skarżącej, jak i treści i charakteru kwestionowanego przez skarżącą postanowienia Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego − co następnie rzutowało na arbitralne i formalne przyjęcie niedopuszczalności, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 54 § 5 u.p.e.a. − poprzez brak zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim − brak zbadania rzeczywistej treści zarówno wniosku skarżącej, jak i treści i charakteru kwestionowanego przez skarżącą postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego, wyrażające się w braku rozpatrzenia wniosku skarżącej jako skargi na czynności egzekucyjne, a kwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji jako postanowienia o oddaleniu tejże skargi, na które to postanowienie zażalenie przysługuje − co z kolei jest konsekwencją błędu pierwotnego polegającego na odgórnie przyjętym założeniu, iż pismo skarżącej było jednoznaczne w swej treści i w swym charakterze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok, jak i poprzedzające go postanowienie, jest nadmiernie sformalizowany. Istotą sporu jest właściwa interpretacja pisma skarżącej. Na organie merytorycznym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ciążył obowiązek zweryfikowania rzeczywistego charakteru zarówno pisma odręcznego skarżącej, jak i postanowienia organu I instancji i dokonanie oceny, czy skarżącej przysługiwał środek zaskarżenia, czy nie. Skarżąca argumentowała ponadto, że Sąd nie dokonał właściwej oceny interpretacji pisma skarżącej dokonanej przez organy, co doprowadziło do niesłusznego zakwalifikowania pisma jako wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W ocenie Skarżącej pismo należało zakwalifikować jako wniosek o zawieszenie postępowania i należało je ocenić w kontekście art. 54 §1 u.p.e.a. Wskazane uchybienie, w ocenie skarżącej, miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zażalenie przysługuje. 2.2. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawidłowy sposób przeprowadził kontrolę postanowienia organu odwoławczego w sprawie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podstawą oceny było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 30 stycznia 2018 r., nr EW-03.3160.4.1.2018 w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zobowiązanej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 26 października 2017 r., nr [...]. 3.3. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i ocenę Sądu pierwszej instancji wyrażające się w stwierdzeniu, że na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego zażalenie nie przysługuje w świetle przepisów u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 17 § 1 u.p.e.a. Na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Egzekucja administracyjna ma na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązków jej podlegających, zatem istota jej sprowadza się do zastosowania wobec podmiotu zobowiązanego środków przymusu w postaci środków egzekucyjnych. Ustawodawca w określonych prawem sytuacjach dopuścił czasowe ograniczenie toku postępowania egzekucyjnego, czemu służą instytucje wstrzymania postępowania egzekucyjnego (art. 1 pkt 16 i art. 35a u.p.e.a), odstąpienie od czynności egzekucyjnych (art. 45 u.p.e.a) i zawieszenie postępowania egzekucyjnego ( art. 56 u.p.e.a.). Udzielenie przez ustawodawcę tego typu tymczasowej ochrony zobowiązanemu wynika z określonych przesłanek. Brak jest podstaw, z uwagi na wyjątkowy charakter wymienionych instytucji, do takiej interpretacji wskazanych przepisów, która prowadziłaby do rozszerzającej wykładni. 3.4. Odmowa wstrzymania czynności egzekucyjnych w trybie przepisów komentowanej ustawy nie podlega zaskarżeniu do Sądu. Jak stwierdził WSA w Szczecinie w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2008 r., II SA/Sz 304/08, LEX nr 686493, żądanie wstrzymania czynności egzekucyjnych dokonywanych w ramach prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania nie może zostać uwzględnione przez Sąd, albowiem czynności egzekucyjne nie są objęte zakresem kontroli sprawowanej przez Sądy administracyjne. Do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych uprawniony jest organ egzekucyjny. 3.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób podzielić zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. − poprzez arbitralne i nieumotywowane przyjęcie, iż pismo skarżącej było jednoznaczne w swej treści, a co za tym idzie − poprzez brak zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim – brak zbadania rzeczywistej treści zarówno wniosku skarżącej, jak i treści i charakteru kwestionowanego przez skarżącą postanowienia Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego − co następnie rzutowało na arbitralne i formalne przyjęcie niedopuszczalności, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił trafną kwalifikacje ww. pisma, dokonaną przez organy stwierdzić należy, że przedmiotem kontroli Sądowej stanowiło postanowienie organu odwoławczego w sprawie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia oraz postępowanie przed organem. Dlatego też wymieniony zarzut nie jest uzasadniony i nie może stanowić podstawy wzruszenia zaskarżonego wyroku. 3.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 54 § 5 u.p.e.a. nie jest uzasadniony. Skarżąca kasacyjnie zarzucała, że poprzez brak rozpatrzenia wniosku skarżącej jako skargi na czynności egzekucyjne, a kwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji jako postanowienia o oddaleniu tejże skargi, organ dokonał zbyt formalistycznej interpretacji złożonego przez nią oświadczenia, co z kolei było konsekwencją błędu pierwotnego polegającego na założeniu, iż pismo skarżącej było jednoznaczne w swej treści i w swym charakterze. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy administracyjne prawidłowo zakwalifikowały pismo skarżącej kasacyjnie wobec jej jednoznacznej treści, dlatego też również wymienione zarzuty nie są uzasadnione. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżąca w skardze zarzucała nieuwzględnienie jej oświadczenia jako wniosku o zawieszenie postępowania, natomiast w skardze kasacyjnie zarzucała nieuwzględnienie jej oświadczenia jako skargi na czynności egzekucyjne. Obie wymienione instytucje są zupełnie odrębne na gruncie u.p.e.a i determinują je odmienne podstawy prawne. Niezależnie od powyższej uwagi, trafnie organy i Sąd pierwszej instancji zakwalifikowały oświadczenie skarżącej kasacyjnie jako wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. 4. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia przepisów nie miały miejsca, a tym samym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji należało uznać za prawidłowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. 5. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte ani w całości ani w części. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258−261 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się zatem do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.). Jacek Pruszyński Paweł Borszowski Anna Dalkowska