I OW 137/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy W. a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L.D. w sprawie przyznania pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb związanych z codziennym życiem postanawia: wskazać Wójta Gminy D. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz Gminy W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu określonego jako spór o właściwość i jednocześnie spór kompetencyjny pomiędzy nim, a Wójtem Gminy D. poprzez wskazanie Wójta Gminy D. jako organu właściwego do załatwienia sprawy L.D., dotyczącej przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniosek L.D. z dnia 3 stycznia 2011 r. w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W postanowieniu stwierdził, że L.D. jest zameldowany na pobyt stały w Z.O. 25, gmina W., lecz z jego oświadczenia wynika, iż na terenie gminy D. w R. wynajmuje stancję, lecz z tym miejscem nie łączy swojej przyszłości. Stwierdził, że z D. wyprowadzi się, gdy uzyska zatrudnienie, przy porządkowaniu lasów na terenie swojej gminy, dzięki któremu będzie mógł samodzielnie realizować swoje potrzeby. W związku z tym, że L.D. nie jest zameldowany na terenie gminy D., gmina ta nie jest właściwa do rozpatrzenia jego wniosku. Wnioskodawca wskazał, że z akt sprawy wynika, że w sierpniu 2010 r. L.D. zmienił miejsce zamieszkania i wyprowadził się z dotychczasowego miejsca zamieszkania na terenie gminy Więcbork i zaprzestał jakichkolwiek kontaktów z rodziną. W dniu 18 sierpnia 2010 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S.K. został skreślony z ewidencji osób bezrobotnych z powodu odmowy podjęcia prac społecznie użytecznych i nie zarejestrował się ponownie. Z kolei, z dokumentacji przesłanej przez GOPS D. (wywiad środowiskowy oraz załączniki) wynika, że aktualnie przebywa on na terenie gminy D., a jako adres pobytu czasowego podał R., przy czym, pod wskazanym adresem przebywa on tylko czasowo i nie wiąże z tym miejscem swoich dalszych planów życiowych. W ocenie Burmistrza Gminy W. wywiad środowiskowy nie zawiera podstawowych elementów dotyczących m.in. spełnienia przesłanek do udzielenia mu świadczeń z pomocy społecznej. Podkreślił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej przyznaje właściwa gmina ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy. Szczególnym (wyjątkowym) uregulowaniem na gruncie pomocy społecznej jest ustalenie właściwości miejscowej organu administracji (gminy) na podstawie miejsca pobytu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Kryterium to stosuje się jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacja osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w przypadkach niecierpiących zwłoki. Przez miejsce pobytu należy rozumieć krótkotrwały pobyt danej osoby na terenie gminy w sytuacji, gdy taka osoba ma miejsce zamieszkania lub jej ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały znajduje się na terenie innej gminy (art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Po udzieleniu wsparcia "gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu". W miejscu pobytu udzielane są wybrane świadczenia, konieczne dla zaspokojenia najniezbędniejszych potrzeb osoby ubiegającej się o ich przyznanie. Zdaniem Burmistrza Gminy W. w sprawie występują uzasadnione wątpliwości, czy L.D. wykorzystuje wszystkie swoje możliwości i uprawnienia, aby móc korzystać ze świadczeń pomocy społecznej. Z uzyskanych od pracownika socjalnego informacji wynika, że podjął on w miejscu przybywania najemną pracę dorywczą. W konsekwencji Burmistrz Gminy W. stwierdził, że wprawdzie L.D. posiada ostatni adres zameldowania w gminie Więcbork, to jednak analiza dokumentów i przedstawionych okoliczności sprawy potwierdza, że GOPS w D. naruszył art. 3, art. 7, art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów uznać należy, iż organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy D. Poza tym, wniósł o zasądzenie od Wójta Gminy D. kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że wnioskodawca błędnie określił charakter sporu, którego rozpoznawany wniosek dotyczy. Poza wnioskodawcą - Burmistrzem Gminy W., uczestnikiem tego postępowania jest Wójt Gminy D.. Oznacza to, że wniosek ten dotyczy sporu o właściwość (sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego), a nie sporu kompetencyjnego (sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej). Wniosek został zatem złożony w sprawie sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania wniosku przypomnieć należy, że zasady ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej określają art. 21 § 1 i 2 K.p.a. Przepisy zawarte w ustawach materialnych mogą jednak wprowadzać odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej lub regulować pewne odstępstwa od zasad ustalania właściwości miejscowej (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 156). Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.), właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm.). Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że w dniu składania wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej tj. w dniu 3 stycznia 2011 r. L.D. przebywał na terenie gminie D. w miejscowość R. Z jego oświadczeń wynika, że w przebywa tam od stycznia 2011 r., to jednak pobyt w tej miejscowości ma charakter czasowy i jest związany z poszukiwaniem pracy. Mieszka w wynajętym lokalu i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wprawdzie zameldowany jest w Z.O. położonej na terenie gminy W., to jednak nie jest to miejsce, w którym koncentrują się jego główne czynności życiowe. Zamieszkują tam jego była żona oraz dzieci z którymi nie utrzymuje żadnych kontaktów. Z dokumentów wynika, że L.D. w dniu 18 sierpnia 2010 r. został skreślony z ewidencji osób bezrobotnych w Powiatowym Urzędzie Pracy w S.K. (powiat sępoleński, województwo kujawsko – pomorskie) z powodu odmowy podjęcia prac społecznie użytecznych. Z powyższych ustaleń wynika, iż żadna z ww. miejscowości nie może być uznana za miejscowość, w której L.D. przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, iż w tej sprawie nie można określić właściwości miejscowej organów pozostających w sporze w oparciu o art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 K.c. W tej sytuacji zastosowanie znajdują normy ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uregulowania zawarte w ustawach materialnoprawnych wyłączają bowiem stosowanie art. 21 K.p.a. tylko w takim zakresie, w jakim wprowadzają odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej organu (por. B. Adamiak, op. cit. s. 156; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX 2010, teza 5 do art. 21). Przepis art. 14 cyt. ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.2), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei, stosownie do treści art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Oznacza to, że w zakresie w jakim ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. A zatem w razie braku miejsca zamieszkania, właściwość miejscową organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należy ustalić według miejsca pobytu osoby ubiegającej się o ich przyznanie. W związku z powyższym uznać należy, iż skoro w tej sprawie miejscem pobytu L.D. jest R., to organem właściwym do rozpatrzenia jego podania z dnia 3 stycznia 2011 r. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest Wójt Gminy D. Odnosząc się do wniosku Burmistrza Gminy W. o zwrot kosztów postępowania sądowego wyjaśnić należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 powołanej ustawy i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poniesionych przez organ biorący udział w tym postępowaniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OW 94/08 LEX nr 575377). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.