I GSK 1254/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 193/20 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 193/20 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr UP-33/2020 w przedmiocie odmowy umorzenia R. P. (dalej: skarżący) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2019 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 - dalej: u.s.u.s.), oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie), Zakład odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek za okres 05/2018-05/2019: 1) za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 38.489,14 zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, 2) osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 15.222,88 zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Zakład utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2019 r. Zakład nie znalazł również podstaw do umorzenia obciążających Zobowiązanego należności Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167; dalej p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne było obarczone istotnymi uchybieniami w powyższym zakresie. Zdaniem Sądu, organ przedwcześnie przyjął, że umorzenie należności objętych wnioskiem byłoby niezasadne. WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ doprowadziły do wadliwych ustaleń stanu faktycznego, które zdeterminowały negatywną ocenę przesłanki interesu Skarżącego. To zaś skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie WSA analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza, że jakkolwiek organ badał wystąpienie każdej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, jednakże swoje stanowisko w sprawie oparł się na materiale, którego aktualność – na moment wydawania zaskarżonej decyzji – budzi istotne wątpliwości. WSA zwrócił uwagę na czas trwania postępowania: 8 lipca 2019 r. - wpływ wniosku Skarżącego o umorzenie należności składkowych do organu, 26 września 2019 r. - wydanie pierwszej decyzji Zakładu, 21 października 2019 r. - wpływ do organu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, [...] stycznia 2020 r. - wydanie zaskarżonej decyzji. W ocenie WSA z powyższego zestawienia jasno wynika, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy trwało blisko trzy miesiące, co świadczy o niesprostaniu przez organ zasadzie szybkości i prostoty działania organów administracji przewidzianej w art. 12 k.p.a. i znajdującej swoje rozwinięcie m.in. w art. 35 § 3 k.p.a. W szczególności Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ skierował do Skarżącego wezwanie z dnia 24 października 2019 r. Zdaniem Sądu, jakkolwiek pismo organu zostało zatytułowane jako "Wezwanie", to nie zwierało w rzeczywistości jednoznacznego wezwania/zobowiązania Skarżącego do przedstawienia dokumentów, które odzwierciedlałyby aktualną sytuację Skarżącego. W konkluzji WSA stwierdził, że ponownie wydając rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, Zakład podejmie działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego odnoszącego się do aktualnej sytuacji rodzinnej, majątkowej i materialnej Skarżącego oraz jego rodziny, a następnie wszechstronnie rozważy zebrany materiał, realnie oceniając, czy w stosunku do Skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki umorzenia należności składkowych. Organ będzie miał przy tym na uwadze, przedstawione powyżej rozważania Sądu odnośnie konieczności przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym - co do jednoznacznego redagowania pism kierowanych do strony. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że na gruncie tych przepisów na organie rentowym spoczywa obowiązek dowodowy wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie należności, związanych z sytuacją majątkową i rodzinną osoby zobowiązanej, gdy z już zebranego materiału wynika brak przesłanek umorzenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niezasadne nałożenie na organ obowiązku przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego przy ponownym rozpoznaniu sprawy mimo przeprowadzenia wszechstronnego postępowania oraz analizy materiału przed wydaniem decyzji z [...].09.2019 r. i braku wskazania nowych okoliczności i dowodów przez skarżącego wnioskującego o ponowne rozpoznanie sprawy - a w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, jak również mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności powoływanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 135 i art. 7 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podjęcia przewidzianych tą regulacją środków w celu wyjaśnienia sprawy i ustalenia aktualnej sytuacji skarżącego, jeżeli w ocenie Sądu było to niezbędne dla weryfikacji prawidłowości wydanej decyzji, a tym samym naruszono zasady ekonomiki i szybkości postępowania, - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu co do dalszego postępowania z powołaniem jedynie ogólnikowo powtórzenia czynności procesowych związanych z wezwaniem strony do przedłożenia dowodów w sprawie, co w istocie uniemożliwia organowi ewentualne przeprowadzenie prawidłowego już (zdaniem Sądu) postępowania, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień oraz art. 151 p.p.s.a. i brak oddalenia skargi pomimo jej bezzasadności. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego należało uznać za nieusprawiedliwione. Z zarzutów tych wynika, ogólnie rzecz ujmując, że spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia następującego zagadnienia, czy uprawnione było w okolicznościach faktycznych sprawy uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż Zakład nie ustalił aktualnej sytuacji skarżącego. Wskazać w tym miejscu należy, że WSA oprócz powołania się na brak przedstawienia i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie aktualnej sytuacji skarżącego, także zauważył, że czy w sprawie doszło do nieprawidłowej oceny przedstawionych przez stronę faktów, a konkretnie braku przeanalizowania danych finansowych za okres od stycznia do lipca 2019 r., tj. danych poprzedzających złożenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Sąd I instancji motywując zapadłe rozstrzygnięcie, na mocy którego doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, zasadnie zauważył, że od czasu wpłynięcia wniosku do organu (8 lipca 2019 r.) do chwili wydania zaskarżonej decyzji (14 stycznia 2020 r.) upłynęło ponad 6 miesięcy. Także słusznie wskazał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy trwało blisko trzy miesiące, co świadczy o niesprostaniu przez organ zasadzie szybkości i prostoty działania organów administracji przewidzianej w art. 12 k.p.a. i znajdującej swoje rozwinięcie m.in. w art. 35 § 3 k.p.a., stanowiącym, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podkreślenia przy tym wymaga, że z akt sprawy nie wynika powód, dla którego organ uchybił wskazanemu miesięcznemu terminowi. Ponadto organ, wbrew wymogom płynącym z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., nie wystosował do strony zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. W konsekwencji powyższego usprawiedliwione jest twierdzenie Sądu I instancji, że organ w dacie wydania decyzji ostatecznej w sprawie ([...] stycznia 2020 r.) nie posiadał już aktualnych danych do oceny sytuacji skarżącego. Przedłożone przez zobowiązanego w ramach prowadzonego przez organ postępowania dane obejmowały bowiem okres od początku 2016 r. do lipca 2019 r. Przy czym, jak wynika z treści decyzji Zakład tych istotnych dla sprawy danych dotyczących aktualnej na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek nie wziął pod uwagę wydając w sprawie ostateczną decyzję odmawiającą przyznania ulgi. Skupił się zaś na wyliczeniu średniomiesięcznego dochodu zobowiązanego w oparciu o wielkości wykazane w zeznaniu podatkowym za 2018 r. oraz na polemice ze skarżącym co do tego, czy kwota 5.000 zł na miesiąc jest wystarczająca do utrzymania 4-osobowej rodziny. W ocenie NSA, w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy należy podzielić poglądy wyrażone w sprawie przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że rzeczywiście decyzje dotyczące umorzenia należności z tytułu składek mają charakter uznaniowy. Organ może lecz nie musi umorzyć tych należności w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek do umorzenia - przesłanki ustawowej lub przesłanki z rozporządzenia. Z tym, że podczas oceny legalności takiej decyzji szczególnego znaczenia nabiera zachowanie reguł procesowych. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje bowiem prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wybór rozstrzygnięcia wymyka się kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celu, rzetelności, gospodarności i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Zadaniem sądu administracyjnego jest przede wszystkim ocena, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Organy zobowiązane są zatem do dbałego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji zauważył, że doszło do przekroczenia terminów załatwiania sprawy. Przy czym organ nie powiadomił strony zgodnie z obowiązującymi przepisami o niedochowaniu terminów. Skutkowało to tym, iż decyzja odwoławcza została wydana z przekroczeniem terminu, nadto po upływie roku 2019. Zatem w czasie, który umożliwiał już skorzystanie z danych finansowych skarżącego dotyczących całego roku 2019. Podkreślenia wymaga to, na czym oparł zresztą rozstrzygniecie Sąd I instancji, a de facto nie kwestionuje tego w skardze kasacyjnej organ, że w sprawie, mimo posiadania przez Zakład danych finansowych zobowiązanego za 7 miesięcy 2019 r., organ dokonując oceny jego sytuacji finansowej z tych danych nie skorzystał. Bazował zaś na danych finansowych z roku 2018, czyli danych, które nie były już w dacie orzekania danymi odzwierciedlającymi aktualną sytuację finansową skarżącego. Dalej zauważyć należy, że organ dokonał rozważań w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek bazując na kwocie 5000 zł dochodu miesięcznego dla 4-osobowej rodziny, nieuwzględniając przy tym tego, iż wskazany dochód skarżącego w okresie od stycznia do lipca 2019 r. wyniósł 6.914 zł, co w przeliczeniu na jeden miesiąc wynosi 987 zł. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej stanowiącym o naruszeniu prawa procesowego polegającego na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego uwzględniającego aktualną sytuację materialną skarżącego. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 135 i art. 7 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podjęcia środków w celu wyjaśnienia sprawy i ustalenia aktualnej sytuacji skarżącego, jeżeli było to w ocenie Sądu niezbędne dla weryfikacji prawidłowości wydanej decyzji, a tym samym naruszono zasady ekonomiki i szybkości postępowania. Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest postępowaniem uzupełniającym. Znajduje ono zastosowanie, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie stosuje się tego postępowania w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej oceny materiału dowodowego oraz poszerzenia przez ten organ tego materiału. Powołany przepis nie służy do gromadzenia przez sąd materiału dowodowego. Na jego podstawie można jedynie przeprowadzić dowód z dokumentów. Faktem jest, iż zgodnie z art. 7 p.p.s.a. Sąd administracyjny zobowiązany jest do działania zgodnie z zasadą szybkości, jednak nie może się to odbyć wbrew przepisom prawa, np. kosztem braku wnikliwego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ z uwzględnieniem aktualnej sytuacji materialnej strony. W ocenie NSA, nie można również zaakceptować stanowiska strony, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazań dla organu, a konkretnie - z powołaniem jedynie ogólnikowo powtórzenia czynności procesowych związanych z wezwaniem strony do przedłożenia dowodów w sprawie, co w istocie uniemożliwia organowi ewentualne przeprowadzenie prawidłowego postępowania. Wskazania Sądu I instancji na temat ponownego postępowania, w ocenie NSA, są bowiem bardzo konkretne i nie ograniczają organu do przeprowadzenia postępowania poprzez uzyskanie materiału dowodowego wyłącznie od strony postępowania. Zauważyć trzeba, że Sąd I instancji czyniąc wskazania dla organu stwierdził, że "ponownie wydając rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, Zakład podejmie działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego odnoszącego się do aktualnej sytuacji rodzinnej, majątkowej i materialnej Skarżącego oraz jego rodziny, a następnie wszechstronnie rozważy zebrany materiał, realnie oceniając, czy w stosunku do Skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki umorzenia należności składkowych. Organ będzie miał przy tym na uwadze, przedstawione powyżej rozważania Sądu odnośnie konieczności przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym - co do jednoznacznego redagowania pism kierowanych do strony". Ostatni z przywołanych w podstawach kasacyjnych zarzutów dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że są to przepisy wynikowe i samodzielne ich powołanie w podstawie kasacyjnej bez powiązania z innymi przepisami, uznawanymi przez skarżący kasacyjnie organ za naruszone, czyni ten zarzut nieskutecznym. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na tym, iż to na organie spoczywa obowiązek dowodowy wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie należności, gdy z już zebranego materiału wynika brak przesłanek umorzenia, stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Prezentacja dowodów w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek głównie spoczywa na stronie postępowania, ona bowiem posiada największą wiedzę na ten temat. Jednak to organ zobowiązany jest do zbadania przesłanek umorzenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego wiążącego się z tymi przesłankami. Nie można w okolicznościach faktycznych sprawy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej o naruszeniu przez WSA przepisów prawa materialnego, w przywołanym w zarzucie zakresie, w przypadku naruszenia przez organ przepisów procesowych w przedmiocie braku pełnej oceny sytuacji strony, nieuwzględniającej istotnych dla sprawy danych finansowych w postaci dochodu uzyskanego w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o umorzenie. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego wymaga pełnych ustaleń faktycznych nienaruszających przepisów procesowych oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. W innym przypadku, tj. przy niedostatkach procesowych dokonanie subsumcji narusza prawo materialne poprzez jego błędne zastosowanie. Zatem rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy należało uznać za nienaruszające prawa. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.