II SA/Bd 760/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o." Spółki Komandytowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w części obejmującej wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla decyzję w zaskarżonej części obejmującej wniesienie sprzeciwu, 2. stwierdza, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] Spółka z o.o." Spółki Komandytowej w [...] 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu [...] wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Toruniu zgłoszenie spółki komandytowej J. z siedzibą w W. o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy dwutablicowej na działce o nr [..], położonej w miejscowości D., Gm. Ch. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Starosta T. działając w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane) nałożył na zgłaszającego obowiązek usunięcia wyszczególnionych w postanowieniu nieprawidłowości, w terminie 10 dni od dnia doręczenia orzeczenia, pod rygorem wniesienia sprzeciwu. Powyższe postanowienie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu [...], natomiast doręczone zgłaszającemu w dniu [...] (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki k. 8a akt administracyjnych organu I instancji). Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta T., na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia wskazując, iż zgłaszający pomimo prawidłowego doręczenia postanowienia z dnia [..] nie uzupełnił w wyznaczonym terminie brakujących dokumentów. Od powyższej decyzji spółka J. wniosła odwołanie, w którym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o braku przeciwwskazań wobec zamiaru wykonania robót budowlanych objętych wniesionym zgłoszeniem, zarzuciła organowi naruszenie: art. 30 ust. 2 prawa budowlanego poprzez bezzasadne wezwanie inwestora do usunięcia braków zgłoszenia; art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1, 2 w zw. z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego poprzez uchybienie 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, który to termin zdaniem odwołującej obejmuje także termin do doręczenia decyzji, a w sprawie zarówno sprzeciw jaki i postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia zostały doręczone inwestorowi po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia, oraz poprzez wydanie decyzji w terminie wyznaczonym inwestorowi na uzupełnienie zgłoszenia i tym samym uniemożliwienie inwestorowi uzupełnienia zgłoszenia; a ponadto art. 7, art. 8 i art. 9 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) poprzez nie zebranie i nie odniesienie się w decyzji w sposób wyczerpujący do całego materiału dowodowego sprawy, nie wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowód na których się oparł i przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom, jak też poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji. Po rozpatrzeniu w/w odwołania, Wojewoda K. decyzją z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 kpa oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz wniósł sprzeciw do w/w zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy dwutablicowej na działce nr [...] w m. D., gm. Ch. Uzasadniając rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji, Wojewoda K. w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności wskazujące na bezzasadność zarzutu odwołującego dotyczącego uchybienia 30-dniowego terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowanego w związku z doręczeniem inwestorowi postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełniania zgłoszenia po upływie tego terminu. W tym kontekście stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że w sytuacji gdy w oparciu o art. 30 ust. 2 prawa budowlanego organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu (termin z art. 30 ust. 5) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu. Dla zachowania zatem terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie, jak zaznaczył, postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia dokonanego [...] zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu [...], a więc przed upływem 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Pomimo powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzję Starosty T. powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego, gdyż postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia zostało odebrane przez zgłaszającego w dniu [...], a zatem termin na uzupełnienie zgłoszenia upływał w dniu [...], tymczasem organ I instancji już w dniu [...], a więc jeszcze przed terminem doręczenia zgłaszającemu postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia wydał decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia, powołując się na okoliczność nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie zgłoszenia. Argumentując natomiast orzeczony drugoinstancyjną decyzją sprzeciw do zgłoszenia, Wojewoda K. stwierdził, że uzasadnia go norma wyrażona w art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, gdyż projektowana tablica reklamowa stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, a zatem jej wykonanie uzależnione jest w świetle art. 28 ust. 1 prawa budowlanego od uzyskania pozwalnia na budowę. Jednocześnie organ zaznaczył, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Wśród cech odróżniających urządzenia reklamowe będące budowlą od innych urządzeń reklamowych jest to, że w przeciwieństwie do tych drugich, są to urządzenia "wolno stojące" i "trwale związane z gruntem". Dla oceny czy urządzenie reklamowe jest na trwale związane z gruntem nie ma znaczenia sposób wykonania fundamentu urządzenia, najistotniejsze jest bowiem to, jak wskazał, aby konstrukcja urządzenia reklamowego wraz z fundamentami była na tyle trwała, aby uniemożliwione było jej przesunięcie w inne miejsce lub zniszczenie w wyniku działania sił przyrody. Zdaniem organu znaczne wymiary planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego (dwustronna tablica reklamowa o wymiarach 12m x 4 m oraz słup nośny, całkowita wysokość urządzenia ok. 11 m), uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem, które oprze się naporom wiatru. Tym samym więc, jak podsumował organ, dokonane w sprawie zgłoszenie dotyczy urządzenia reklamowego będącego budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, a więc wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadnia w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu. Na powyższą decyzję spółka J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia w części, w której organ II instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia. Podtrzymując zarzut uchybienia przez organ I instancji 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, skarżąca zarzuciła również organowi II instancji przekroczenie tego terminu, wskazując że nastąpiło to na skutek wniesienia nieznanego prawu budowlanemu "ponownego" sprzeciwu do zgłoszenia w związku z uchyleniem wydanej na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego decyzji organu I instancji, co stanowi zdaniem skarżącej naruszenie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. Ponadto spółka J. zarzuciła organowi naruszenie art. 105 ust. 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 15 kpa, stwierdzając że właściwą decyzją proceduralną organu odwoławczego, obok uchylenia decyzji organu I instancji z powodu naruszenia art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, powinno być umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego nie daje możliwości wniesienia ponownego sprzeciwu na etapie postępowania odwoławczego. Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji błędnie uznał, iż wydanie decyzji przez organ I instancji na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, uprawnia go do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust 6 pkt 1 prawa budowlanego. Sprzeciw taki bowiem pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem objętym kontrolą instancyjną i godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z ostrożności procesowej strona skarżąca zarzuciła również organowi naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego. W ramach tego zarzutu podkreśliła, że błędne i niezgodne ze wskazanym przepisem jest stanowisko organu II instancji, iż realizacja przedsięwzięcia objętego przedmiotowym zgłoszeniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca bowiem w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, odmiennie niż miało to miejsce przed nowelizacją prawa budowlanego dokonaną w 1997 r., nie uzależnił możliwości wykonania robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego (instalowanie tablic i urządzeń reklamowych), a więc objętych jedynie wymogiem zgłoszenia, ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię (tj. trwale związane z gruntem, mogące być zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego uznane za budowle) czy też ustawione na konstrukcji naziemnej. Poza tym skarżąca spółka zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, poprzez ich niezastosowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Istotę przedmiotowej sprawy stanowi kwestia zachowania przez orzekające w sprawie organu terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych. Należy wskazać, że przepisy prawa budowlanego reglamentują precyzyjnie terminy i sytuacje, w których organ może realizować swoje kompetencje w tym zakresie. Istotny z punktu widzenia terminu do wniesienia sprzeciwu jest zaś przepis art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, który stanowi, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Przepis ten określa czasową kompetencję organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Oznacza to, że tylko w tym terminie organ może wydać decyzję o sprzeciwie, i że z jego upływem traci on kompetencję do wniesienia sprzeciwu, nawet w sytuacji istnienia ustawowych podstaw jego wniesienia (art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 6 pkt 1-3 i art. 30 ust. 7 prawa budowlanego). W przypadku więc upływu ustawowego terminu i braku wniesienia sprzeciwu, mamy do czynienia z milczącym załatwienia sprawy przez organ, które polega na wywołaniu z mocy prawa skutku materialnoprawnego jaki rodzi brak sprzeciwu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie przyjmuje się, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego. Materialnoprawny charakter terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego rodzi określone konsekwencje prawne tj. brak możliwości jego przedłużania i skracania, a także zawieszania postępowania, które przerywałoby jego bieg (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt II OSK 1674/08, publ. CBOiS). Uchybienie zatem 30-dniowemu terminowi do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia powoduje definitywne wygaśnięcie prawa organu do ukształtowania w drodze sprzeciwu stosunku admistracyjnoprawnego; nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2471/10, publ. CBOiS). Cel wprowadzenia do systemu prawnego instytucji zgłoszenia (przyspieszenie procesu budowlanego) oraz jej specyficzny charakter prawny, wyrażający się w tym, że dokonanie zgłoszenia nie rodzi po stronie organu obowiązku wydania decyzji administracyjnej, gdyż zasadniczym skutkiem tego aktu jest milcząca akceptacja właściwego organu, jako że kompetencja organu do wydania decyzji o sprzeciwu jest prawem ograniczonym czasowo, trwającym zaledwie 30 dni (art. 30 ust. 5), zdeterminowały przejmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż samo zgłoszenie nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego (nie stanowi ono wniosku strony, który zgodnie z kpa wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ budowlany w drodze decyzji administracyjnej) i, że do czasu wydania ewentualnej decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz mają zastosowanie reguły określone w prawie budowlanym (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08; z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08; z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2471/10, publ. CBOiS). Tym samym więc, jak wskazuje się w przywołanych orzeczeniach, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie (będącej decyzją podjętą z urzędu) i to nie w pełnym zakresie, lecz z uwzględnienie specyfiki i celu instytucji zgłoszenia. Dotyczy to również postępowania odwoławczego przed organem II Instancji, uruchomionego wniesieniem odwołania od decyzji o sprzeciwie. Organ odwoławczy w ramach prowadzonego w oparciu o przepisy kpa postępowania drugoinstancyjnego, nie może zatem pominąć charakteru prawnego zgłoszenia, w tym przede wszystkim regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego wprowadzającej ograniczoną materialnoprawnym terminem kompetencję do wniesienia sprzeciwu, która po upływie 30-dniowego terminu definitywnie wygasa, niezależnie od tego czy w sprawie wniesione zostało odwołanie, czy też nie. Innym słowy, możliwości decyzyjne organu II instancji, tak jak i organu I instancji, uwarunkowane są materialnoprawnym terminem z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. W związku z tym organ odwoławczy, aby zaskarżoną decyzję o sprzeciwie nadal można było uznać za wniesioną w terminie, powinien ją utrzymać w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), oczywiście tylko wówczas, gdy zachodzą po temu warunki, ewentualnie powinien dokonać oceny, czy termin do jej wydania jeszcze nie upłynął i wówczas ma prawo uchylić ją i orzec co do istoty sprawy (art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa). Gdy natomiast stwierdzi upływ terminu do wniesienia sprzeciwu i jednocześnie skonstatuje, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, orzeka o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie, jako że dalsze procedowanie w tej sprawie nie jest już możliwe - art. 105 § 1 kpa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1674/08; z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2471/10, publ. CBOiS). Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, uchylając wydaną w oparciu o art. 30 ust. 2 prawa budowlanego decyzję organu I instancji o sprzeciwie, jednocześnie wniósł, pomimo upływu terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, sprzeciw oparty na innej podstawie prawnej - art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy narusza zarówno proceduralną podstawę prawną decyzji tj. przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jak i przepis prawa materialnego tj. art. art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, określający czasową kompetencję organu do wniesienia sprzeciwu. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że spółka wniosła do organu budowlanego przedmiotowe zgłoszenie w dniu [...] oraz, że postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia w terminie 10 dni zgłoszenia zostało wysłane do skarżącej w dniu [...], natomiast doręczone w dniu [...]. W konsekwencji wskazanych okoliczności oraz utrwalonego w orzecznictwie sądowym stanowiska, iż w sytuacji nałożenia przez organ obowiązku uzupełnia braków zgłoszenia termin do wydania decyzji o sprzeciwie liczy się od dnia uzupełnienia braków zgłoszenia, nie ulega wątpliwości, że termin do uzupełnia przedmiotowego zgłoszenia upływał w dniu [...] i, że w efekcie 30-termin do wniesienia sprzeciwu ostatecznie upływał w dniu [..]. Skoro więc w niniejszej sprawie organ II instancji wydał decyzję uchylającą sprzeciw organu I instancji i jednocześnie wnoszącą sprzeciw na innej podstawie prawnej w dniu [...], to tym samym nie ulega wątpliwości, że sprzeciw w sprawie został wniesiony po upływu 30-dniowego terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Pomimo więc zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego o uchyleniu sprzeciwu organu I instancji z uwagi na jego wniesienie przed upływem terminu do uzupełnienia zgłoszenia, a nawet przed terminem doręczenia postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, to jednak z uwagi na upływ 30-dniowego terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego organ odwoławczy nie był władny do wydanie kolejnego rozstrzygnięcia wnoszącego sprzeciw. Uchylając zatem zasadnie decyzję o sprzeciwie organu I instancji, zobligowany był on wydać decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania wszczętego sprzeciwem organu I instancji, czego jednak wbrew przepisom art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 30 ust. 5 prawa budowlanego nie uczynił. W tym stanie rzeczy należało wniesioną skargę uwzględnić i zaskarżone rozstrzygnięcie uchylić. Wskazania co do dalszego postępowania wprost wynikają z motywów wyroku. Podtrzymanie przez organ stanowiska, że inwestycja objęta zgłoszeniem wymaga uzyskania pozowania na budowę, wobec upływu terminu do wniesienia sprzeciwu, nie może stanowić podstawy do podjęcia działań w oparciu o art. 30 prawa budowlanego Uwzględniając powyższe Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na postawie art. 152 w/w ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).