II FSK 2715/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz (sprawozdawca), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 240/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia 25 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2018r., sygn. akt: I SA/Bd 240/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu (dalej: "prokurator" lub "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia 25 lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty. Wyrok ten jest dostępny (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Rada Miejska I. (dalej: "Rada") w dniu 25 lutego 2013r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2013r., poz. 974). Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej także jako: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 ze zm.; dalej też jako: "u.c.p.g."). Pismem z dnia 28 lutego 2018r. skargę na powyższą uchwałę wniósł prokurator, który zaskarżył postanowienia zawarte w § 2, § 3 i § 4 wskazanej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. poprzez ustalenie dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, pomimo braku podstawy prawnej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podnosząc, że obowiązujące w dacie podjęcia uchwały przepisy nie zawierały i nie zawierają upoważnienia do tego, by tworzyć na potrzeby uchwalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi definicji jednoosobowego i wieloosobowego gospodarstwa domowego, co ma miejsce w § 2 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały z 2013r. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się w art. 6j ust. 1 pkt 1 pojęciem liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie zajmujących lokal lub budynek, jak ma to miejsce w uchwale. Przede wszystkim jednak przedmiotowe uregulowania są sprzeczne z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W konsekwencji prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała z 2013r. wydana została bez podstawy prawnej - w oparciu o przepisy, które weszły w życie już po jej uchwaleniu i z naruszeniem zasad techniki prawodawczej tworząc definicje nie odpowiadające zapisom ustawy źródłowej i nie mając do tego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi. Z ostrożności procesowej wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Podniosła, że przepisy szczególne - art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 1 u.s.g. - wyłączają stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę prokuratora. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co wynika wprost m.in. z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g., wobec czego należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że organ miał prawo zróżnicować stawki, które stosownie do postanowień tej uchwały obowiązywały od 1 lipca 2013r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ samorządowy nie przekroczył delegacji ustawowej określonej w art. 6j ust. 2 i art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wybierając metodę ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 tej ustawy i jednocześnie różnicując stawki opłat w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wówczas zawierał ustawowe upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Ponadto art. 6k ust. 3 u.c.p.g. uprawniał radę gminy do określenia niższej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązywanie z dniem 1 lipca 2013r. zróżnicowanych stawek ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym było dopuszczalne. Wówczas bowiem obowiązywał art. 6k ust. 4 u.c.p.g., który na takie zróżnicowanie zezwalał. Zaskarżona uchwała rady gminy zaczęła obowiązywać w dacie, gdy obowiązywały już przepisy ustawy o czystości i porządku w nowym brzmieniu. W tej sytuacji brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego prokurator zaskarżył wskazany powyżej wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest art. 3 § 1 i 147 § 1 p.p.s.a., mający istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez niewłaściwy sposób przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i w konsekwencji przyjęcie, że została wydana zgodnie z prawem pomimo, że przepis ustawy źródłowej powołany jako podstawa uchwały wszedł w życie po jej uchwaleniu i w konsekwencji usankcjonowanie prawa wyboru przez organ pomiędzy stanem prawnym faktycznie obowiązującym i tym, który dopiero wejście w życie, pomimo że właściwa ocena przemawia przeciwko temu wnioskowi i w konsekwencji stwierdzenia, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2013.994) poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do oceny, że Rada Miejska zobowiązana w/w przepisami do stanowienia w sprawach zastrzeżonych ustawami do swej kompetencji, realizując upoważnienie ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego podejmując uchwałę na podstawie przepisów, które nie weszły w życie - nie dopuściła się naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 6j ust. 1 i 2 i art. 6k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu sprzed dnia 6 marca 2018r.), poprzez ich błędne zastosowanie, to jest w związku z art. 6j ust. 1a w/w ustawy obowiązującym od dnia 6 marca 2013r., podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów przemawia za zasadnością uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dniu podejmowania uchwały, Na podstawie art. 185 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy - do ponownego rozpoznania oraz w związku z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się w niniejszej sprawie rozprawy. Rada, reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko prezentowane wcześniej w sprawie, jak również wniosła o obciążenie prokuratora kosztami postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem należało ją oddalić. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zostać uzasadnione, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy wskazać, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2016r., I FSK 2080/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do rozpoznania zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest wskazującego na naruszenie przepisów postępowania. Strona skarżąca w ramach tej podstawy kasacyjnej wskazała na naruszenie przez Sąd art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwy sposób przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i w konsekwencji przyjęcie, że została wydana zgodnie z prawem pomimo, że przepis ustawy źródłowej powołany jako podstawa uchwały wszedł w życie po jej uchwaleniu i w konsekwencji usankcjonowanie prawa wyboru przez organ pomiędzy stanem prawnym faktycznie obowiązującym i tym, który dopiero wejście w życie, pomimo że właściwa ocena przemawia przeciwko temu wnioskowi i w konsekwencji stwierdzenia, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wyjaśnić, że zarówno art. 3 § 1 p.p.s.a., jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej, niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podobnie podstawą skargi kasacyjnej nie mogą być jedynie przepisy określające w sposób generalny zadania sądów administracyjnych. Mając jednak na uwadze uchwałę NSA z 26 października 2009r. (sygn. akt I OPS 10/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prokurator formułując powyższy zarzut skargi kasacyjnej przyjął pogląd, którego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela i który to pogląd nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mianowicie prokurator przyjął, że sąd administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały powinien wziąć pod uwagę wyłącznie stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Pogląd ten jest nie do pogodzenia z art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017r., poz. 1523). Przepis ten stanowi, że: "Akty normatywne wydawane na podstawie ustaw można ogłaszać w okresie od dnia ogłoszenia danej ustawy, a przed dniem jej wejścia w życie; akt taki nie może wejść w życie wcześniej niż ustawa." Przepis ten dotyczy wszystkich aktów wykonawczych, a więc nie tylko rozporządzeń, ale również aktów prawa miejscowego i aktów wewnętrznie obowiązujących. W literaturze zwraca się uwagę, że stanowi on istotne uzupełnienie zasady wyrażonej obecnie w § 128 Zasad Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U. z 2016r., poz. 283). Obydwie te zasady mają umożliwić realizację zasady, o której mowa w § 127 Zasad Techniki Prawodawczej, zgodnie z którą rozporządzenie powinno wchodzić w życie w dniu wejścia w życie ustawy, na podstawie której jest ono wydawane. Pozwala to na uniknięcie luk w systemie prawnym (G. Wierczyński, Art. 7. W: Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016). Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać na ścisły związek pomiędzy zarzutami naruszenia przepisów postępowania oraz zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego. Prokurator wywodzi mianowicie, że gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał w należyty sposób kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, to nie oceniałby jej zgodności z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które weszły w życie po podjęciu uchwały, ale z przepisami tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Prokurator wywodzi, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami ww. ustawy obowiązującymi w dacie jej podjęcia, ale nie kwestionuje przy tym jej zgodności z przepisami tej ustawy obowiązującymi w dacie wejścia tej uchwały w życie. Należy stwierdzić – mając na uwadze wcześniejsze rozważania, że kwestia zgodności lub niezgodności postanowień uchwały Rady z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały jest bez znaczenia, bowiem uchwała Rady winna być zgodna z przepisami tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia tej uchwały w życie. Konkludując, skoro prokurator w skardze kasacyjnej nie zakwestionował zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia tej uchwały w życie, to brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej nawet w przypadku sprzeczności tej uchwały z przepisami ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tej uchwały. Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu od prokuratora na rzecz Rady kosztów postępowania kasacyjnego mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2017r., sygn. akt I OPS 1/17, zgodnie z którą prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.