I OSK 199/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy A. St. po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 664/16 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 664/16 oddalił skargę K. B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. stwierdzono nabycie przez Dzielnicę- W. z mocy prawa własności udziału wynoszącego ¼ części w nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 141 m2. Decyzja ta stała się ostateczna, co wynika z adnotacji na decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w dniu 9 grudnia 2013 r. K. B. Skarżąca stwierdziła, że otrzymała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. w dniu 26 listopada 2013 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] marca 2016 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ zauważył, iż K. B. nie była traktowana przez organ za stronę postępowania administracyjnego, w konsekwencji nie otrzymała decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. Organ powołał się na orzecznictwo, które wskazuje, że osoba , która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, może wnieść odwołanie przed upływem 14 dni od otrzymania decyzji przez stronę postępowania. Podmioty uznane za strony postępowania otrzymały decyzję 26 września 2011 r., zatem ostatnim dniem na wniesienie odwołania był 10 październik 2011 r. Odwołanie K. B. zaś zostało nadane dopiero w dniu 9 grudnia 2013 r. Przy czym w jego treści nie zawarto prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Na postanowienie to K. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc w niej o stwierdzenie, że zawarty w odwołaniu wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia roszczeń, obejmuje również wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji ocenił, że jest ono zgodne z prawem, a przy jego podejmowaniu organ w sposób właściwy zinterpretował oraz zastosował art. 134 K.p.a. Wskazał, że skarżąca nie była przez organ I instancji traktowana jako strona postępowania i z tej racji decyzja z dnia [...] września 2011 r. nie została jej doręczona z urzędu (art. 109 § 1 K.p.a.). Skarżąca wprawdzie otrzymała odpis decyzji, lecz nastąpiło to na skutek jej pism z dnia 29 marca 2013 r. i 4 listopada 2013 r. skierowanych do Wojewody [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że odwołanie jest czynnością procesową, której skuteczność zależy od jej dokonania w terminie. W przypadku niedochowania terminu art. 134 K.p.a. nakazuje organowi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie, czy został zachowany termin do wniesienia odwołania, ma bowiem bardzo istotne znaczenie, ponieważ rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie prowadzi do kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę, której nie doręczono decyzji , a wniosła ona odwołanie powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję. Należy zatem ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji pierwszoinstancyjnej. Po tym dniu decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez skarżącą był dzień 10 października 2011 r., czyli czternasty dzień od najpóźniejszego doręczenia decyzji organu I instancji, które nastąpiło 26 września 2011 r. K. B. wniosła zaś odwołanie 9 grudnia 2013 r., zatem po terminie. W ocenie Sądu I instancji, nie można również uznać, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W swoim odwołaniu szeroko opisuje okoliczności nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości kupionej w 1942 r. przez jej ojca J. P. i domaga się przyznania odszkodowania za utracone mienie. Jej wniosek " o przywrócenie terminu do zgłoszenia przedmiotowych roszczeń - w tym odszkodowawczych" wyraźnie nawiązuje do kwestii związanych z utraconym mieniem. Z jego treści nie można natomiast wyinterpretować, że dotyczył on przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie można również uznać, że organ winien wzywać stronę o wyjaśnienie treści jej żądania zawartego w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r., w sytuacji, gdy skarżąca wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości określiła żądanie, wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego zmianę w całości poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pełnomocnik skarżącej wniósł również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w fazie wstępnej postępowania nie ustaliła charakteru pisma K. B. zatytułowanego "odwołanie od decyzji nr [...]", pomimo że istniały przesłanki do uznania "odwołania" za wniosek o wznowienie postępowania, 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania po merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skarga kasacyjna podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które w granicach sprawy zakreślonych przedmiotem zaskarżonego orzeczenia, należy uznać za nieusprawiedliwione. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji stanowił art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wystąpienie którejś z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej akta sprawy nie potwierdzają prowadzenia przez organ postępowania odwoławczego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność, iż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ wystąpił do Sądu Rejonowego [...] w W. o wydanie orzeczenia w sprawie [...] w żadnym razie nie stała na przeszkodzie wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W każdym bowiem przypadku wniesienia spóźnionego środka odwoławczego organ ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 K.p.a. Sam fakt, iż kwestionowane postanowienie zostało wydane po ponad dwóch latach od wniesienia odwołania, jak również, że w tym czasie organ podejmował czynności niezwiązane z kwestią terminowości wniesionego środka odwoławczego, może jedynie świadczyć o naruszeniu przez organ zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a., nie może natomiast stanowić samoistnej podstawy do uchylenia przez sąd postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. należało uznać za nieuzasadniony. Na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatrywał naruszenia powyższych norm procesowych w nieustaleniu charakteru pisma skarżącej zatytułowanego "odwołaniem od decyzji nr [...]", w sytuacji gdy - w jego ocenie - istniały przesłanki do uznania "odwołania" za wniosek o wznowienie postępowania. Wskazać trzeba, że wprawdzie z wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wynika między innymi, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tym niemniej zarzut naruszenia tej normy nie jest uzasadniony w sytuacji, gdy wola strony wyrażona we wniosku jest jasna, czytelna i zrozumiała dla organu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. skarżąca wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości określiła żądanie, wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. Sposób sformułowania tego pisma nie nasuwał jakichkolwiek wątpliwości dotyczących jego procesowego charakteru. Nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnionych przesłanek by pismo to uznać za wniosek o wznowienie postępowania. W jego treści skarżąca nie wskazała, ani nawet nie zasygnalizowała zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Wniosków takich z pewnością nie sposób wysnuć z faktu nakreślenia w tym piśmie okoliczności związanych z postępowaniem prowadzonym przed sądem cywilnym, tym bardziej, iż z pisma tego jednoznacznie wynikało, że postępowanie to nie zostało zakończone. Nic nie wskazuje na to aby w tym względzie intencją skarżącej było powołanie okoliczności, które miałyby uzasadniać wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co sugerowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. skarżąca w żaden sposób nie powoływała się na okoliczność, która mogłaby być skutecznie oceniana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, tj. na brak niezawinionego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. Autor skargi kasacyjnej również nie upatrywał podstawy do wznowienia postępowania w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazując w jej uzasadnieniu wyłącznie na możliwość zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tych okolicznościach nie można upatrywać podstaw do kwalifikacji złożonego podania jako wniosku o wznowienie postępowania wyłącznie w fakcie, że zostało ono złożone przed upływem miesięcznego terminu zakreślonego przez ustawę dla zgłoszenia ww. przesłanki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej brak jest argumentów, które w sposób przekonywujący świadczyłyby, że pismo skarżącej z dnia 9 grudnia 2013 r. mogło być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, czy też treść w nim zawarta mogła budzić wątpliwości co do jego charakteru, co z kolei obligowałoby organ do jej wyjaśnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 P.p.s.a.