I OSK 622/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 926/20 sprawy ze skargi Gminy G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Gminy G. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 926/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Starosta N. orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej wykreślenia władającego na zasadach samoistnego posiadania Urzędu Gminy w G. do działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny C., jednostka ewidencyjna G. - wieś. Odwołanie od tej decyzji złożył Wójt Gminy G. Skarżący w odniesieniu do terminu wniesionego odwołania wskazał na art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej w przypadku wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej wykonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Skutkiem procesowym wniesienia odwołania po terminie w przypadku gdy wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 k.p.a.), jest obowiązek po stronie organu administracji publicznej wydania postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. O powyższym uprawnieniu strona została zgodnie z przepisem art. 107 §1 k.p.a. prawidłowo pouczona w zaskarżonej decyzji. Termin 14 dni do wniesienia odwołania wyznaczany jest natomiast zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej I wynika, iż decyzja Starosty N. z [...] marca 2020 r., została doręczona Gminie G. w dniu 12 marca 2020 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty zaczął zatem swój bieg od dnia 13 marca 2020 r. W związku z tym odwołanie powinno być wniesione w terminie do dnia 26 marca 2020 r. Tymczasem odwołanie Wójta Gminy G. zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 26 maja 2020 r., o czym świadczy pieczątka urzędu pocztowego wraz z datą nadania przesyłki, a zatem po terminie. W odniesieniu natomiast do okoliczności związanych z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, podniesionych przez stronę skarżącą, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 15 zzs ust. 1 tej ustawy, przewidujący zawieszenie terminów procesowych, w tym w postępowaniach administracyjnych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r. (w związku z nowelizacją ustawy z dnia 2 marca 2020 r.). Organ powołał się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SA/ Wr 225/20, w którym wskazano, że "jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r. Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 ustawy charakter retroaktywny, hipotezą art. 15zzs ust. 1 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Przepis z art. 15zzs ust. 1 ustawy w żadnym wypadku nie rodzi skutków w postaci ustawowego przywrócenia terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie". Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na okoliczność, że termin do wniesienia odwołania upływał stronie skarżącej w dniu 26 marca 2020 r. bieg jego, w świetle treści przepisu art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie uległ zawieszeniu. Organ zauważył także, że strona skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu z uprawdopodobnieniem braku swej winy w jego niedotrzymaniu, a zatem organ odwoławczy nie był obowiązany kwestii tej uwzględnić z urzędu z tego względu, iż przywrócić uchybiony termin organ może wyłącznie na prośbę zainteresowanego (art. 58 § 1 k.p.a.). Na powyższe postanowienie Gmina G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. Podniósł, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r. (został dodany na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; Dz. U. z 2020 r., poz. 568, która weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r. w myśl jej art. 101). Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy charakter retroaktywny (art. 101 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. nie wymienia art. 15 zzs), hipotezą art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że termin do wniesienia przez stronę skarżącą odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2020 r., upłynął bezskutecznie z dniem 26 marca 2020 r., skoro kwestionowana decyzja została doręczona Gminie G. w dniu 12 marca 2020 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. W takim razie rację ma organ odwoławczy podnosząc w zaskarżonym postanowieniu, że bieg terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, w świetle treści przepisu art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie uległ zawieszeniu. Upłynął on bowiem przed wejściem w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina G. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że nie uchybił terminowi do złożenia odwołania ponieważ został on zawieszony zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z dniem 13 marca 2020 r., a który zaczął biec od dnia 24 maja 2020 r. na mocy art. 46 pkt 20 w związku z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wprawdzie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. został wprowadzony w dniu 31 marca 2020 r., niemniej uznać należy, że skoro ustawodawca wskazał w nim wprost , że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, skutki ww. przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawidliwione podstawy. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, które jest ostateczne. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, Lex nr 1497908). Treść art. 134 K.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 k.p.a., teza 9, Lex 2010 r.). W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że w sprawie należało ustalić dwie okoliczności, datę doręczenia stronie decyzji organu I instancji oraz datę wniesienia przez nią odwołania. W tej sprawie bezsporne jest, że decyzja Starosty N. z [...] marca 2020 r. została doręczona Gminie G. w dniu 12 marca 2020 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Odwołanie od tej decyzji zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 26 maja 2020 r., o czym świadczy pieczątka urzędu pocztowego wraz z datą nadania przesyłki. W rezultacie termin 14 dniowy, liczony według reguły ustanowionej w art. 129 § 2 k.p.a., upływałby z dniem 26 marca 2020 r. Jednak dla oceny, czy w niniejszej sprawie termin ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a., został zachowany, należało uwzględnić regulację przyjętą w art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 (a nie jak błędnie podał Sąd I instancji oraz organ odwoławczy - art. 15 zzs ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568). W myśl tego przepisu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491). Wprawdzie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej uznać należy, że skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, skutki ww. przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą stoi na stanowisku, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) - z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 tej ustawy utracił moc. W świetle art. 68 ust. 6 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r.), tj. w dniu 24 maja 2020 r. (por. wyrok NSA 19 stycznia 2021 r., III OSK 3191/21). Odnosząc skutki powyższych regulacji do niniejszej sprawy należało przyjąć, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu, bowiem do dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemiologicznego termin 14-dniowy nie upłynął. Jak wyżej wskazano skutki art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o zwalczaniu COVID-19 obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r., gdyż od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych (a takim terminem jest termin do wniesienia odwołania) w postępowaniach administracyjnych. W rezultacie termin ten dla skarżącej Gminy w dalszym ciągu biegł od dnia 24 maja 2020 r. i zakończył się 5 czerwca 2020 r. (pierwszy dzień terminu to 13 marca 2020 r., dalsze 13 dni biegły od 24 maja 2020 r.). Przy obliczaniu zachowania 14-dniowego termin należało odliczyć okres zawieszenia trwający od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 26 maja 2020 r., co oznacza, że zachowany został ustawowy termin do jego wniesienia. Ze względów wyżej przestawionych odmienne stanowisko, wyrażone w zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniu, jak i w zaskarżonym wyroku nie zasługiwało na aprobatę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o treść art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów (pkt 2) orzeczono w myśl art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).