II OSK 1276/06

TEZY "Organ nie może zastosować skutecznie art. 138 par. 1 pkt 3 K.p.a. (czyli umorzyć postępowania odwoławczego) w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby (nie będącej nawet strną postępowania), gdyż osoba ta ma zawsze legitymację (interes prawny) w obaleniu tekiej decyzji" SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 520/05 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. Nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego L. K. kwotę 970 (słownie: dziewięćset siedemdziesiąt) złotych w tym 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 520/05 oddalił skargę L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 206, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek L. K. w spawie dotyczącej zagrodzenia dojazdu stanowiącego działkę o nr geodezyjnym [...], położonej w Z. przy ul. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 3 grudnia 2004r. oględzin oraz po wyjaśnieniach L. O. ustalono, iż właściciele posesji położonej w Z. przy ul. P (ówcześnie A.) otrzymali zgodę na postawienie bramy pismem z dnia 20 października 1971r. wydanym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) przedmiotową bramę należało traktować jako urządzenie budowlane związane z budynkami i służące do celowego wykorzystania tych budynków. Organ wyjaśnił, że obowiązująca w tym okresie ustawa Prawo budowlane nie określała jednoznacznie na jakie obiekty wymagane było pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie. W ocenie PINB w Z. przedmiotowe pismo należało potraktować jako zgodę na ustawienie powyższej bramy. Działka nr [...] na której znajduje się przedmiotowa brama, jest własnością Skarbu Państwa. Odnosząc się natomiast do przedstawionego roszczenia w sprawie likwidacji (zamknięcia) bramy organ podniósł, że była ona poddawana bieżącej konserwacji. Demontaż zaś słupka oraz jednego skrzydła bramy przez L. K. spowodował, że właściciele posesji nr [...] przyspawali nowe skrzydło do pozostałego. Po dokonanych przeróbkach powstała brama jednoskrzydłowa, stalowa. Brama była otwarta podczas przeprowadzanych oględzin. Mając na względzie powyższe wyjaśnienia organ administracyjny uznał, że nie miał podstaw do wydania decyzji nakazującej usunięcie przedmiotowej bramy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. K. żądając jej uchylenia, gdyż została ona, w jego ocenie, wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 28 art. 29, art. 89, art. 26 § 2 pkt 1-2, art. 105 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. Za nieuzasadnione i przedwczesne odwołujący się uznał umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, bowiem w jego ocenie brak było w sprawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Podjęte działania przez wskazane we wniosku osoby (wstawienie bramy) zdaniem L. K. nosiły znamiona ograniczenia dostępu do drogi dojazdowej, o nabycie własności której ubiega się w imieniu Skarbu Państwa zarówno Gmina Z. jak wskazane we wniosku z dnia 5 listopada 2004 r. osoby fizyczne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpoznając odwołanie skarżącego L. K. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z interesem faktycznym podmiotu bezpośrednio zainteresowanego rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Brak jest jednakże przepisów prawa materialnego (budowlanego) mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Skarżący nie legitymował się interesem prawnym dającym atrybut strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono, że interes prawny skarżącego chroniony jest przepisami prawa cywilnego i w tym obszarze prawnym powinno być rozpatrywane roszczenie. Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów L. K. podniósł, że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa działka nie ma charakteru drogi publicznej. Szerokość działki jest mniejsza niż metr, natomiast drugi wylot zamykany bramą wychodzi na niezabudowany teren należący do Skarbu Państwa, przez który prowadzą asfaltowe alejki. Zamontowana brama nie ogranicza dostępu właścicieli działek do drogi publicznej, gdyż ten jest zapewniony wjazdem od ulicy P. Ponadto podkreślono, że brama bez ograniczeń może być otwierana i zamykana, nie stanowi więc stałego zagrodzenia dojazdu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach wniósł L. K. żądając uchylenia oraz decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi. Skarżący zarzucił rażące naruszenia przepisów art. 28 oraz 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, co było powodem umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącego posiadał on przymiot strony, bowiem jest właścicielem działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w Z., zabudowanej od strony północnej i południowej na całej jej szerokości, przyległej do gruntu Skarbu Państwa oznaczonego numerem geodezyjnym [...], u wylotu której zamontowano sporną bramę. Według skarżącego powyższe jednoznacznie wskazuje, że ma on w świetle przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego indywidualny interes prawny w wypowiedzeniu się co do istnienia przedmiotowej bramy jako obiektu budowlanego, ponieważ przejeżdża po gruncie Skarbu Państwa zarówno od jego trony północnej jak i południowej by dojechać do swojej działki i zabudowań, a więc z uwagi na konkretny i uzasadniony interes prawny skarżący miał prawo do wnoszenia żądania także - poza drogą postępowania cywilnego – w zakresie likwidacji wskazanego obiektu budowlanego (bramy jednoskrzydłowej), którego istnienie utrudnia mu dostęp do jego działki przez grunt wykorzystywany od co najmniej 100 lat w tym charakterze. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Katowicach stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony toczącego się postępowania administracyjnego, a w konsekwencji jego odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że L. K. nie miał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w rozstrzygnięciu postępowania administracyjnego, a jedynie interes faktyczny sprowadzający się do udogodnienia związanego z dojazdem do nieruchomości stanowiącej jego własność. Podkreślono, że utrudnienie wynikające z konieczności otwierania bramy, której jedno skrzydło poprzednio było zdemontowane oraz konieczność wykonywania czynności polegającej na otwieraniu bramy znajdującej się na innej nieruchomości w żaden sposób nie może określać interesu prawnego skarżącego, który domaga się usunięcia bramy. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wskazano, że przepis ten ma na celu ochronę interesu prawnego osób trzecich pozostających w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość stanowiąca własność L. K. (działka nr [...]) posiada zaś dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. P. Sąd pierwszej instancji wskazał, że fakt zabudowania przez skarżącego całej szerokości działki od strony tej ulicy budynkiem usługowym nie może uzasadniać zapewnienia sobie przez skarżącego dojazdu do budynku mieszkalnego usytuowanego po północnej stronie działki poprzez sąsiednią nieruchomość, nie stanowiącą jego własności. Z załączonej do decyzji organu drugiej instancji mapy wynika ponadto, że pomimo zabudowania całej południowej szerokości działki, istnieje wjazd na centralną, niezabudowaną część działki skarżącego od strony ul. P. właśnie sporną działką nr [...]. Zaistniały zaś pomiędzy skarżącym a uczestniczką postępowania spór co do sposobu i zakresu korzystania z przedmiotowej bramy nie podlega rozstrzygnięciu w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata wniósł L. K. żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów polegającą na wyrażeniu poglądu, że skarżący nie posiada przymiotu strony w toczącym się z jego wniosku postępowaniu administracyjnym. L. K. nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że posiada on jedynie interes faktyczny w tym przedmiocie bowiem w ocenie skarżącego jego interes prawny w niniejszej sprawie wynika z potrzeby zapewnienia mu, jako właścicielowi przyległej do drogi dojazdowej nieruchomości, poszanowania jego praw w zakresie swobodnego dostępu do tej drogi na całej jej długości, ograniczanego obecnie przebudowaną bramą, będącą obiektem budowlanym. Swoje prawo przejazdu przez przedmiotową drogę skarżący wywodzi z treści zaświadczenia Sądu Powiatowego w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 23 stycznia 1967 r. gwarantującego prawo przejazdu po gruncie, na którym usytuowano bramę, uznając je za odpowiadające służebności gruntowej. Podsumowując skarżący podał, że o jego interesie prawnym jednoznacznie przesądza powyższe zaświadczenie oraz treść przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 2, 3, 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz.1361 ze zm.) a także art. 285 § 1 i 2 k.c. Ponadto skarżący podniósł, że wybór drogi realizacji wskazanego uprawnienia skarżącego nie należy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przypisuje sobie takie uprawnienie lecz wyłącznie do skarżącego. Wskazano także w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów art. 141 § 4 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a). poprzez pobieżne przedstawienie stanowisk stron i nie dostrzeżenie załączonego do wniosku inicjującego postępowanie administracyjne zaświadczenia z Sądu Powiatowego w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych, oraz poprzez nie wskazanie czy i jakie znaczenie posiada dla Sądu wyszczególnione zaświadczenie określające materialnoprawne uprawnienia skarżącego do korzystania z całej drogi dojazdowej oznaczonej nr geodezyjnym [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do zanegowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że L. K. nie posiada przymiotu strony postępowania we wszczętym z jego wniosku w dniu 22 listopada 2004 r. postępowaniu administracyjnym w sprawie zagrodzenia dojazdu, tj. działki nr [...] położonej w Z. przy ul. P., bowiem nie ma on interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w rozpoznawanej sprawie. L. K. swój interes prawny wywodzi z tego, że posiada ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej na działce nr [...] w Z. (prawo przejazdu), które wykazał na podstawie zaświadczenia Sądu Powiatowego w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 23 stycznia 1967 r., a nadto kwestionuje uznanie przejazdu, który zamyka sporna brama za drogę nie mającą charakteru drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji powołując stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2001 r. I SA 511/00 (LEX nr 54725) nie zwrócił uwagi, że powołany wyrok wydany został w odmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy i nie ma żadnej analogii z niniejszą sprawą. W przedmiotowej sprawie decyzja administracyjna została skierowana do skarżącego L. K. On był jej adresatem i już tylko z tego powodu miał prawo nie zgadzać się z jej treścią, a to jest przesłanka wystarczająca by złożyć odwołanie od decyzji (art. 127 § 1 i 128 k.p.a.). W zakresie prawa do odwołania oczywiste jest, że przysługuje ono stronie postępowania jednakże pojecie strony nie ma w tym przypadku charakteru wynikającego z tzw. koncepcji obiektywnej (badanie interesu prawnego opartego na prawie materialnym), ale przyjąć należy koncepcję subiektywną. Samo więc twierdzenie strony, że decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego jest wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania odwoławczego, aczkolwiek brak podstawy materialnoprawnej roszczenia daje organowi odwoławczemu – co do zasady - podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego. Nigdy jednak nie może organ zastosować skutecznie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (czyli umorzyć postępowania odwoławczego) w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby (nie będącej nawet stroną postępowania), gdyż osoba ta ma zawsze legitymację (interes prawny) w obaleniu takiej decyzji (por. B. Adamiak (w) J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2003 s.556 teza 16). W przedmiotowej sprawie organ administracji pierwszej instancji umorzył postępowanie uznając, że nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Jeżeli sprawa nie należy do zakresu spraw rozpoznawanych przez organy administracji publicznej, to w ogóle nie powinno zostać wszczęte postępowanie administracyjne. Natomiast wszczęcie takiego postępowania prowadzi do umorzenia postępowania, bowiem organ administracji publicznej nie ma podstawy prawnej by taką sprawę rozstrzygać. O ile więc organ administracji drugiej instancji podzielał stanowisko wyrażone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (aczkolwiek uzasadnienie decyzji nie jest zrozumiałe, bo nie wynika z niego jasno jakie powody prowadziły do umorzenia postępowania i można z niego także przyjąć, że organ ten jedynie nie podziela stanowiska skarżącego ale sprawę uznaje za należącą do spraw z zakresu administracji publicznej, co z kolei nie powinno się zakończyć umorzeniem postępowania ale odmową wydania decyzji nakazującej rozbiórkę), to powinien decyzję organu pierwszej instancji utrzymać w mocy. Tym bardziej, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że nie jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, a skarżący winien roszczenie swoje realizować na drodze postępowania cywilnego (w ten sposób organ ten wyjaśnia istnienie interesu prawnego skarżącego opartego na prawie cywilnym i z tego wywodzi jakoby to interes prawny przesądzał o tym, czy sprawa ma charakter publicznoprawny czy prywatny, co jest błędne, gdyż np. prawo własności także wynika z przepisów kodeksu cywilnego a w postępowaniu administracyjnym może stanowić wykazanie się interesem prawnym do roszczenia w tym postępowaniu). Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zastosowanie i wykładnię przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, wadliwie przyjął, że strona skarżąca, która była adresatem decyzji organu administracji publicznej nie ma prawa do złożenia odwołania, z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego. Doprowadziło to do sytuacji pozbawiającej skarżącego możliwości wykazania przed organem administracji drugiej instancji, że jego żądanie jest uzasadnione. Brak interesu prawnego jaki analizuje Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczy wykładni art. 28 k.p.a., a w przedmiotowej sprawie należało się skupić na interesie prawnym do wniesienia odwołania przez osobę, która była adresatem decyzji organu pierwszej instancji, gdyż dopiero postępowanie odwoławcze pozbawiło skarżącego przymiotu strony. Nadto Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzega, że w sprawie organy administracyjne zdają się nie tyle kwestionować interes prawny skarżącego do żądania zamknięcia, czy rozbiórki bramy ile nie znajdują podstaw, do uznania, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył różnicy tych pojęć i instytucji prawnych. W każdym bądź razie skarżący L. K. został niezgodnie z prawem pozbawiony możliwości rozpoznania odwołania od decyzji, której był adresatem. Doszło zatem także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego prawa wykazania swego interesu prawnego. Skarżący bowiem nie zgadza się ze stanowiskiem organów i Sądu, by w sprawie nie chodziło o zamknięcie dojazdu z drogi publicznej. Miał więc prawo jako strona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, którego decyzja została do niego skierowana, kwestionować to rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym, by wykazać, na podstawie prawa materialnego, interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu z zakresu prawa budowlanego. Czy to skutecznie przeprowadzi należało do oceny organu odwoławczego, a właśnie tej oceny został pozbawiony przez umorzenie postępowania odwoławczego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego L. K. kwotę 970 zł kosztów postępowania w tym 370 zł kosztów postępowania kasacyjnego.