II OSK 3156/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2076/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz M. K. kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2076/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Ż. nakazał skarżącemu rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ I instancji dokonał oględzin nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa oczyszczalnia. Ponadto ustalił, że zrealizowana inwestycja narusza § 85 pkt 5 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R.(uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Rady Gminy w R.). Uznając w takim stanie, że legalizacja obiektu nie jest możliwa, PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę przydomowej oczyszczalni. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy przywołał treść § 86 pkt 5 i 6 planu miejscowego i stwierdził, że sprzeczność zrealizowanej inwestycji z przepisami planowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym ww. przydomowa oczyszczalnia została wykonana powoduje, iż nie można doprowadzić zaistniałego stanu do zgodności z przepisami prawa w inny sposób niż nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z tego względu zasadnym było nakazanie rozbiórki spornego urządzenia budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedmiotową przydomową oczyszczalnię ścieków należy kwalifikować, jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. Nie jest ono bowiem samodzielnym (wyodrębnionym) obiektem budowlanym, stąd należało wykluczyć zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ wyjaśnił, że w każdym przypadku samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego mają obowiązek dokonać oceny wzniesionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym na dzień prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a nie na dzień wykonania inwestycji. Niezgodność budowy z porządkiem planistycznym na danym obszarze niemożliwa do usunięcia przez wykonanie określonych robót budowlanych zawsze skutkuje wydaniem decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu zrealizowanego z naruszeniem właściwych przepisów prawa. To na inwestorze, wykonującym roboty budowlane bez wymaganych dokumentów, spoczywa ryzyko ewentualnych negatywnych konsekwencji takiego działania. W ocenie WINB, argumenty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów. A zatem organowi I instancji nie można było zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 48 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z § 85 pkt 5 i 6 ww. planu miejscowego przez niezasadne przyjęcie, że wzniesiona przez skarżącego przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi samowolę budowlaną, której legalizacja nie jest dopuszczalna, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków; - art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez niezastosowanie do legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wzniesienia przydomowej oczyszczalni ścieków, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2076/16, oddalając skargę, wskazał, że ze skargi sporządzonej i wniesionej przez profesjonalnego pełnomocnika nie wynika z jakich względów zostały podniesione ww. zarzuty. Sąd powołał się na pogląd, zgodnie z którym wybudowanie urządzenia bez pozwolenia albo zgłoszenia w żadnym więc wypadku nie mieści się w pojęciu obiektu budowlanego lub jego części i powinno być rozpatrywane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. jako roboty budowlane inne niż określone w art. 48 i art. 49b tej ustawy. Zaś art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi podstawę do wydania nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, poprawnie przeanalizowano w sprawie treść § 85 pkt 5 planu miejscowego i stwierdzono, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków nie spełnia warunku w nim wskazanego – co również wprost wynika z dokonanych przez organ, a niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń faktycznych. Ponadto, organ I instancji słusznie uznał, że realizacja takiej inwestycji nie jest dopuszczalna zgodnie z § 85 pkt 6 planu miejscowego. Przepis ten zawiera bezwzględny zakaz wprowadzania nieczystości płynnych do cieków wodnych, rowów odwadniających i gruntu – zaś oczyszczalnia ścieków skarżącego nieczystości do gruntu odprowadzała. Jako nieuzasadniony (nie tylko z uwagi na brak jakiejkolwiek argumentacji w piśmie pełnomocnika, ale przede wszystkim w stanie zawisłej przed Sądem sprawy) był zarzut rzekomego naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez niezastosowanie do legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków tych przepisów "oraz przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wzniesienia przydomowej oczyszczalni ścieków, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków". Sąd wyjaśnił, że zastosowanie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) możliwe byłoby wyłącznie w sytuacji, opisanej w art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., tj. wyłączenia stosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro, o czym była mowa powyżej, w przedmiotowej sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie miał zastosowania, to stosowanie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. było niedopuszczalne i słusznie organ I instancji zastosował przepisy ustawy obowiązującej. W ocenie Sądu, skoro organ I instancji orzekł prawidłowo, to jedynym możliwym prawnie orzeczeniem WINB było utrzymanie w mocy decyzji PINB. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 3 pkt 6, 7 i 9 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz w związku z art. 2 ust. 1-3 Prawa budowlanego z 1974 r. przez niewłaściwe zastosowanie definicji "urządzenia budowlanego", "budowy" i "robót budowlanych" polegające na ich zastosowaniu, podczas gdy z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika, iż na potrzeby postępowania legalizacyjnego przydomowa oczyszczalnia ścieków będąca przedmiotem niniejszego postępowania i jej wzniesienie powinno być kwalifikowane z użyciem definicji "obiektu budowlanego", "budowy" i "robót budowlanych" zawartych w art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., która to definicja z naruszeniem tegoż art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie została przez PINB, WINB i WSA w Warszawie zastosowana; - art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z § 85 pkt 5 i 6 planu miejscowego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, iż wzniesiona przez skarżącego przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi samowolę budowlaną, której legalizacja nie jest dopuszczalna, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków, podczas gdy do oceny możliwości legalizacji tejże przydomowej oczyszczalni ścieków przepisy Prawa budowlanego nie mają zastosowania; - art. 103 ust. 2 i art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez niezastosowanie do legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wzniesienia przydomowej oczyszczalni ścieków, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji, jak i organy nadzoru budowlanego obu instancji, dokonały wadliwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, a w konsekwencji wyboru błędnego trybu postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r., zamiast art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W skardze kasacyjnej trafnie argumentowano, że w niniejszej sprawie przedmiotową przydomową oczyszczalnię ścieków należało zakwalifikować do "obiektu budowlanego", a nie stricte "urządzenia budowlanego". Dla dokonania oceny w tym zakresie znaczenie ma czy przydomowa oczyszczalnia ścieków powstała w ramach realizacji konkretnego obiektu budowlanego, któremu miała służyć. Nie wystarczy do prawidłowej kwalifikacji prawnej przydomowej oczyszczalni ścieków oprzeć się tylko na treści art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ w omawianym zakresie określona treść normy prawnej wynika też z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., gdzie mowa o urządzeniach technicznych, ale w kontekście pojęcia "obiektu budowlanego", tj. sytuacji gdy zasadniczo w sprawie mamy do czynienia z budynkiem lub budowlą. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. oczyszczalnia ścieków jest budowlą, a więc obiektem budowlanym. W tej zaś sprawie postępowaniem administracyjnym objęta jest samodzielnie przydomowa oczyszczalnia ścieków. Dlatego w tej sprawie powinna być prawnie kwalifikowana jako obiekt budowlany, którego realizacja z uwagi na czas powstania (przed 1 stycznia 1995 r.) wymagała uprzednio uzyskania pozwolenia na budowę jako inwestycja budowlana, której wykonanie mogłoby spowodować wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie istniejących ograniczeń, uciążliwości, pogorszenie warunków ochrony środowiska, sanitarnych albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich [§ 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.)]. Skoro jak ustalono ww. oczyszczalnia ścieków bezspornie powstała bez pozwolenia na budowę (jako samowola budowlana), w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który wyłącza możliwość zastosowania art. 48 tej ustawy na rzecz przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, tj. Prawa budowlanego z 1974 r.; przy czym nie chodzi o możliwość stosowania wszystkich przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., lecz tylko tych, które przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Należy mieć na względzie, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyłącza tylko stosowanie art. 48 tej ustawy. Dlatego odpowiedniej kwalifikacji prawnej przedmiotowej oczyszczalni ścieków nie można było w okolicznościach tej sprawy dokonać na podstawie wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z 1974 r. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. ma znaczenie dla wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji nie jest wystarczające do wydania rozstrzygnięcia oparcie się tylko na przepisach dotyczących planowania przestrzennego obowiązujących w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że mają także znaczenie przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dacie wzniesienia przydomowej oczyszczalni ścieków. Stanowisko w tym zakresie odpowiada bowiem uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OPS 2/13), zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Z tego względu w okolicznościach przedmiotowej sprawy ustalenia wymagała nie tylko treść aktualnie obowiązującego planu miejscowego, ponieważ organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić także wszystkie poprzednio obowiązujące plany miejscowe począwszy od obowiązującego w czasie popełnienia samowoli budowlanej. Mając powyższe na względzie, uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 pkt 6, 7 i 9 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz w związku z art. 2 ust. 1-3 Prawa budowlanego z 1974 r.; art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z § 85 pkt 5 i 6 planu miejscowego; art. 103 ust. 2 i art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.