II GSK 1359/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 1078/14 w sprawie ze skargi P.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 1078/14 oddalił skargę P.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: P.U. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "...", do dnia do [...] lutego 2013 r. zajmował pas drogowy drogi powiatowej w dz. [...] ul. [...] w L. o pow. 0,98m² pod reklamę - dwustronny kaseton reklamowy z napisem "..." zainstalowany na elewacji posesji przy ul. [...] na podstawie zezwolenia udzielonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Z uwagi na brak złożenia wniosku o zezwolenie na kontynuację zajęcia pasa drogowego oraz informacji o demontażu reklamy, w dniu [..] lutego 2014 r. wszczęto postępowanie w przedmiocie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Ponadto poinformowano stronę o konsekwencjach braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla ww. reklamy, tj. o naliczaniu kary za każdy dzień aż do czasu jej usunięcia bądź złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na to, iż strona w wyznaczonym terminie nie złożyła żadnych wyjaśnień ani informacji o demontażu reklamy, jak również wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w dniu 18 marca 2014 r. dokonana została powtórna kontrola w terenie, w trakcie której stwierdzono, że przedmiotowa reklama pozostaje w pasie drogowym bez zezwolenia. W dniu 18 marca 2014 r. Prezydent Miasta L. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 11.260, 20 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego, od której strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (Kolegium, SKO). Decyzją nr [...]. z dnia [...] czerwca 2014 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zobowiązanie strony do przedłożenia dowodów potwierdzających fakt zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu przy ul. [...] i w konsekwencji zmiany właściciela przedmiotowej reklamy. W dniu 11 czerwca 2014 r. zarządca drogi skierował do P.U. pismo, w którym wzywał cyt. "do wskazania, kto jest obecnie właścicielem wskazanej reklamy oraz kiedy nastąpiła zmiana właściciela wskazanej reklamy oraz kiedy nastąpiła zmiana właściciela wraz z przedstawieniem odpowiednich dowodów na potwierdzenie tych okoliczności w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia". Z akt sprawy wynika, iż strona nie złożyła żadnych wyjaśnień i nie przedstawiła żadnego dowodu. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] nałożył na P.U. karę pieniężną w wysokości 11.260,20 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [..], ul. [...] w L o powierzchni 0,98 m² pod reklamę - dwustronny kaseton reklamowy, zainstalowany na elewacji posesji w okresie od 1 marca 2013 r. do 18 marca 2014 r. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [..] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Kolegium zaznaczyło, iż w rozpoznanej sprawie poza sporem pozostaje, że odwołujący nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej w dz. [...] (dz. o nr ewid. [..]) reklamy. Strona nie przedstawia również żadnych dowodów, na poparcie swojego oświadczenia, że nie jest już właścicielem ww. reklamy i że nie jest najemcą lokalu przy ul. [...], nie przedłożyła też dowodów, że inny podmiot jest właścicielem ww. reklamy. W ocenie SKO w L. ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji dawały podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Fakt pozostawania w okresie od dnia 1 marca 2013 r. do 18 marca 2014 r. przez 383 dni na działce nr [...] w pasie drogowym drogi Powiatowej [...] - dwustronnego kasetonu reklamowego, zainstalowanego na elewacji posesji o łącznej pow. 0,98m², wynika z załączonych zdjęć opatrzonych datami, a także protokołów podpisanych przez dwóch pracowników Zarządu Dróg i Transportu w L. jak również z treści pisma z dnia 18 [..] 2014 r. nr [...], które potwierdzają samowolne zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia ww. reklamy. W skardze na powyższą decyzję SKO P.U. wniósł o jej uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż w jego ocenie decyzja jest sprzeczna z rzeczywistym stanem rzeczy oraz nie wskazuje na to, że sporny kaseton reklamowy znajdował się w świetle pasa drogowego (organy nie ustaliły ani linii brzegowych tego pasa ani wysokości słupa powietrza nad szerokością pasa drogowego). Podkreślił, iż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, podał w toku postępowania administracyjnego, że od końca września 2013 roku nie wynajmował już lokalu przy ul. [...] i wskazał dane nowego najemcy tego lokalu tj. [...] NIP [...]. Zaznaczył, iż skoro nie władał lokalem to nie mógł również ingerować w to, w jaki sposób nowy najemca reklamuje swój sklep, gdyż nie był już właścicielem reklamy. Skarżący podniósł ponadto, iż w odwołaniu z dnia 30 lipca 2014 r. podał, że w czasie od marca 2013 roku do sierpnia 2013 roku tablica reklamowa w ogóle nie znajdowała się przy ul. [...], ponieważ z uwagi na jej dewastowanie była przez niego dwukrotnie demontowana i oddawana do naprawy. Pomimo tych wyjaśnień organy przyjęły, że tablica reklamowa pozostawała na miejscu również w okresie jej napraw. W ocenie skarżącego organy administracji nie ustaliły i nie wskazały w uzasadnieniu decyzji, jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych bocznych pasa drogowego ul. [...], w szczególności obszaru przy numerze [...]. Sam fakt pozostawania kasetonu reklamowego przytwierdzonego do elewacji budynku nie decyduje o tym, że jest on położony w pasie drogowym. Ponadto, zdaniem strony organy nie ustaliły również granic słupa powietrznego pasa drogowego ul. [..], a zatem nie wykazały, że kaseton reklamowy pozostawał w świetle pasa drogowego oraz, że zajmował go w sposób utrudniający lub uniemożliwiający realizację celów w postaci prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu lub zarządzania drogą. Organy nie ustaliły na jakiej konkretnie wysokości, przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego przy ul. [...] przy wskazaniu konkretnych istniejących tam, w czasie objętym karą, urządzeń technicznych bezpośrednio związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania tego rodzaju drogą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r. oddalił skargę. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego, nieustalenia przez organy w toku postępowania, kto faktycznie ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego podkreślił, że bezspornym jest, iż p.U. nie powiadomił pisemnie zarządcy drogi o fakcie rezygnacji z zajmowania pasa drogowego pod reklamę i nie wystąpił również z kolejnym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. WSA wyjaśnił, że pracownicy Zarządu Dróg i Transportu dokonując w dniu [...] lutego 2014 r. kontroli w terenie, mieli podstawy aby przyjąć, iż zajęcie pasa drogowego pod reklamę dokonane zostało przez skarżącego, który wcześniej o tę samą reklamę występował z wnioskiem z dnia 7 lutego 2013 r. Skarżący dopiero po doręczeniu mu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. wskazał w odwołaniu, że nie jest najemcą powierzchni przy ul. [...], ani nie jest właścicielem reklamy (dwustronnego kasetonu reklamowego zainstalowanego na elewacji posesji), jednak nie podał, komu sprzedał prawa związane z reklamą, ani nie załączył żadnych dokumentów, które potwierdzałyby jego stanowisko. Pomimo ponownej kontroli przez organy i wystosowaniu kolejnego wezwania do skarżącego w celu wyjaśnienia kto jest obecnie właścicielem reklamy do dnia 10 lipca 2014 r. skarżący nie zareagował w wyniku czego nałożono na skarżącego karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej. Sąd I instancji zaznaczył również, że w odwołaniu od powyższej decyzji skarżący ponownie podniósł, iż nie jest najemcą lokalu przy ul. [...], gdyż od końca września 2013 r. najemcą tego lokalu jest [...] Sp z o.o. mimo to nie dołączył żadnych dokumentów potwierdzających okoliczność, iż nie jest już właścicielem reklamy. Do skargi strona również nie załączyła dokumentów potwierdzających zbycie reklamy umieszczonej na elewacji budynku przy ul. [...] w L., co czyni zarzuty w zakresie zmiany właściciela reklamy gołosłownymi. Ponadto w ocenie WSA nawet jeżeli faktycznie P.U. nie jest już najemcą lokalu przy ul. [...] w L/, wcale nie wyklucza to, iż nadal może być właścicielem reklamy umieszczonej na elewacji budynku. Wobec powyższego WSA stwierdził, że skoro skarżący nie poinformował organu o usunięciu reklamy i nie wskazał podmiotu, któremu sprzedał prawa co do umieszczonej na budynku reklamy, nie można stwierdzić, że organy w niewystarczający sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz były bierne w zakresie gromadzenia dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu strony, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły okres w jakim reklama znajdowała się bez zezwolenia w pasie drogowym wskazał, że ustalenia organów w tym zakresie zostały poczynione na podstawie przeprowadzonych oględzin, udokumentowanych materiałem fotograficznym i protokołami sporządzanymi przez pracowników organu, z których jednoznacznie wynika, że po wygaśnięciu decyzji, którą udzielono stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 7 do 28 lutego 2013 r., po upływie tego okresu przedmiotowa reklama nadal znajdowała się na elewacji budynku przy ul. [...], a twierdzenie skarżącego o dwukrotnym zdemontowaniu reklamy z powodu dewastacji i uszkodzeń, było gołosłowne. Sąd I instancji odnosząc się do podniesionego zarzutu braku należytego wykazania przez organ, że reklama umieszczona na elewacji budynku przy ul. [...] znajdowała się faktycznie w pasie drogowym, podkreślił, że skarżący nie negował faktu powieszenia reklamy w pasie drogowym w toku postępowania administracyjnego, a negowanie tego faktu dopiero na etapie skargi, powoduje, że organy obu instancji nie miały możliwości odniesienia się do tego zarzutu. Zdaniem Sądu organy nie musiały prowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, bowiem bezspornym jest, że dwustronny kaseton reklamowy umieszczony był na elewacji budynku przy ul. [...] na wysięgniku, prostopadle do ściany budynku i nad chodnikiem. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że na spornym odcinku ulicy [...] chodzi o pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.) zgodnie z którym pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga (...). Skoro budynek przy ulicy [...] przylega do chodnika, który jest częścią drogi, dzielącą ten budynek od jezdni, to oczywistym jest, że granica pasa drogowego biegnie po fasadzie/elewacji tego budynku, a wszystko co poza tę fasadę/elewację wychodzi w jego przestrzeń nad chodnikiem (i dalej nad jezdnią) należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy obu instancji szczegółowo i wnikliwie rozpoznały całokształt sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe przez umieszczenie kasetonu reklamowego na elewacji budynku, skutkiem czego było nałożenie na stronę skarżącą kary. Ponadto organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. P.U. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. - przez oddalenie skargi, mimo że skarga była zasadna i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, iż organy administracyjne z obrazą art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. - nie wyjaśniły w toku postępowania okoliczności dotyczących kształtu i wymiarów pasa drogowego, rodzaju, ilości i usytuowania w stosunku do semafora reklamowego obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą i zarządzaniem drogą co według sądu nie stanowi naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zupełności postępowania dowodowego - podczas gdy kształt i wymiary pasa drogowego należą do okoliczności o podstawowym znaczeniu w postępowaniu dotyczącym samowolnego zajęcia pasa drogowego, a którego granice określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą; nie wyjaśniły w toku postępowania okoliczności dotyczących czasokresu usytuowania semafora reklamowego na ścianie budynku co według sądu nie stanowi naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zupełności postępowania dowodowego, gdyż tę okoliczność miał obowiązek udowodnić skarżący - podczas gdy skarżącego nie obciąża nieograniczony obowiązek dowodzenia faktów na które wskazuje organom, gdyż to organy administracyjne mają obowiązek udowodnienia, że dany fakt nie miał miejsca jeśli nie dają wiary twierdzeniom strony postępowania; nie wyjaśniły w toku postępowania okoliczności kto był właścicielem semafora reklamowego w okresie czasu objętym sankcją administracyjną co według sądu nie stanowi naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zupełności postępowania dowodowego, gdyż tę okoliczność miał obowiązek udowodnić skarżący - podczas gdy skarżącego nie obciąża nieograniczony obowiązek dowodzenia faktów na które wskazuje organom, gdyż to organy administracyjne mają obowiązek udowodnienia, że dany fakt nie miał miejsca jeśli nie dają wiary twierdzeniom strony postępowania; nie wyjaśniły w toku postępowania okoliczności jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. [..] przy budynku, na którego ścianie pozostawał zamontowany semafor reklamowy na podstawie map geodezyjnych co według sądu nie stanowi naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zupełności postępowania dowodowego - podczas gdy linie graniczne pasa drogowego należą do okoliczności o podstawowym znaczeniu w postępowaniu dotyczącym samowolnego zajęcia pasa drogowego, podczas gdy ustalenie to jest niezbędne Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi, mimo że skarga była zasadna - poprzez zaakceptowanie wadliwej wykładni i wadliwego zastosowania - art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że w rozumieniu tego przepisu pasem drogowym jest przestrzeń nieograniczona żadnymi parametrami nad jego powierzchnią gruntową podczas gdy przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej przestrzeń nad powierzchnią gruntową pasa drogowego powinna być ograniczona do przestrzeni niezbędnej dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają w pierwszej kolejności do wykazania, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie ustaliły, że reklama umieszczona na budynku przy ul. [...] była umieszczona w pasie drogowym, a Sąd I instancji postępowanie organów zaaprobował. Zarzuty te są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że organy orzekające nie wyjaśniły w toku postępowania administracyjnego okoliczności dotyczących kształtu i wymiarów pasa drogowego, rodzaju, ilości i usytuowania w stosunku do semafora reklamowego obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą i zarządzaniem drogą, nie uzasadnia natomiast dlaczego brak tych ustaleń miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzuca również, nie wyjaśnienie na podstawie map geodezyjnych, jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. [...] przy budynku, na którego ścianie pozostawał zamontowany semafor reklamowy. Zarzuty te są nieuzasadnione. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji prawidłowo skontrolował i uznał za wystarczające ustalenia organów administracji dotyczące przebiegu pasa drogowego ulicy [...] w [..] w zakresie niezbędnym do ustalenia, że przedmiotowa reklama zajmowała pas drogowy. WSA trafnie wskazał, że kaseton reklamowy "...." został zawieszony na elewacji budynku przy ul. [...] prostopadle do osi jezdni nad chodnikiem. Wyjaśnił, że zgodnie z wydrukiem z rejestru gruntów jest to pas drogowy drogi powiatowej w dzielnicy [..], działka nr [...]. Prawidłowo również WSA odwołał się w tym miejscu do przepisów art .4 pkt 2, 3, 5 i 6 ustawy o drogach publicznych, wyjaśniając, że droga mieści się w pasie drogowym, na terenie zabudowy droga to ulica, jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, a chodnik to część drogi przeznaczona dla pieszych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skoro budynek przy ul. [...] przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od jezdni, to granica pasa drogowego biegnie po fasadzie/elewacji tego budynku, a wszystko co wychodzi poza tę fasadę w przestrzeń nad chodnikiem (dalej nad jezdnią) należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Za nietrafny NSA uznał również zarzut niewyjaśnienia przez organy administracji okoliczności dotyczących czasookresu usytuowania kasetonu reklamowego na ścianie budynku. Skarżący podnosi, że z uwagi na dwukrotne demontowanie reklamy z powodu jej dewastacji powinien zostać odliczony czas w którym reklama był zdemontowana. Sąd I instancji słusznie zauważył, iż skarżący nie poparł twierdzenia o demontażu reklamy żadnymi dokumentami. W całym toku postępowania nie przejawiał on żadnej aktywności i poza odwołaniami, w których podnosił gołosłowne zarzuty, nie przedłożył żadnych dokumentów na poparcie swojego stanowiska. Organ po przeprowadzonej kontroli ustalił, że w po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zainstalowanie reklamy na czas od dnia 7 do 28 lutego 2013 r., przedmiotowa reklama nadal znajdowała się na elewacji budynku przy ul. [...], co potwierdziły przeprowadzone oględziny udokumentowane materiałem fotograficznym i protokołami sporządzone przez pracowników. W postępowaniu dowodowym organy nie uzyskały materiału dowodowego, który mógłby poświadczyć, że skarżący dwukrotnie demontował reklamę, wobec tego skoro skarżący nie udowodnił tego faktu słusznie organy jak i Sąd I instancji uznały, że jego argumentację należało potraktować jako gołosłowną. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organy administracji nie wyjaśniły w toku postępowania okoliczności kto był właścicielem semafora reklamowego w okresie objętym sankcją administracyjną stwierdza, że zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że bezspornym jest, iż to skarżący wystąpił do Zarządu Dróg i Transportu jako właściciel nośnika reklamowego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklamy o pow. 0,98 m² w okresie od dnia 7 do 28 lutego 2013 r., a po zakończeniu tego okresu, pomimo pouczenia zawartego w decyzji, nie poinformował organu o usunięciu reklamy, jak również w toku postępowania administracyjnego dotyczącego zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego pod reklamę nie wskazał podmiotu, któremu sprzedał prawa związane z przedmiotową reklamą. Organ miał zatem podstawy, aby karą za samowolne zajęcie pasa drogowego obciążyć skarżącego. Skarżący pomimo nałożenia na niego kary za samowolne zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy nie wskazał komu i kiedy sprzedał reklamę, czym naraził się na konsekwencje, polegające na przyjęciu przez organy obu instancji, iż to skarżący był właścicielem reklamy w okresie od 1 marca 2013 r. do 18 marca 2014 r. Trafnie również WSA stwierdził, że ewentualny fakt rozwiązania przez skarżącego umowy najmu lokalu przy ul. [...], nie oznacza automatycznie, iż nowy najemca lokalu użytkowego staje się właścicielem reklamy umieszczonej na elewacji budynku. Należy podkreślić, że również w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego skarżący nie wykazywał jakiejkolwiek aktywności w celu ustalenia kto był właścicielem reklamy i od kiedy nastąpiła jego ewentualna zmiana pomimo dwukrotnego wzywania przez organ w celu ustalenia powyższych faktów. W tej sytuacji trudno jest zarzucić organom zaniechanie w ustaleniu stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy oraz wydanie decyzji w oparciu o domniemanie, iż jej adresat jest stroną postępowania. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów stanowiących podstawę orzekania. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, iż strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., sygn. akt III SA/2431/99). Jakkolwiek zatem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to jednak strona postępowania nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji tego obowiązku. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez zaakceptowanie wadliwej jego wykładni i wadliwego zastosowania przez przyjęcie, że w rozumieniu tego przepisu pasem drogowym jest przestrzeń nieograniczona żadnymi parametrami nad jego powierzchnią gruntową podczas gdy przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej przestrzeń nad powierzchnią gruntową pasa drogowego powinna być ograniczona do przestrzeni niezbędnej dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy przypomnieć, iż WSA stwierdził, że stosowne do przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga oraz, że droga mieści się w pasie drogowym. Tym samym Sąd przytoczył, mającą zastosowanie w rozpoznanej sprawie, część definicji pasa drogowego. Z twierdzenia tego nie można wyprowadzić wniosku, że Sąd dokonał wykładni przepisu w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Ponadto, należy w tym miejscu przywołać definicję reklamy sformułowaną w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, 904 i 961), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym (..). Niewątpliwie reklama umieszczona przez skarżącego przy ul. [...] znajdowała się w polu użytkowników drogi. Nieprawidłowa jest wykładnia przepisu art. 4 pkt 1 u.d.p. przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie, który podnosi, że granice pasa drogowego określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych kreślonych w ustawie. Te obiekty i urządzenia nie wyznaczają granic pasa drogowego, ale mieszczą się wraz z drogą w pasie drogowym. Uzasadniając konieczność stosowania wykładni funkcjonalnej przy określaniu pasa drogowego skarżący stwierdza, iż przyjęcie wykładni pomijającej cele publiczne realizowane w obszarze pasa drogowego prowadziłoby do wniosku, że każde urządzenie infrastruktury niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego generuje obowiązek poniesienia opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Wobec tego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznanej sprawie) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Stanowisko skarżącego jest więc wprost sprzeczne z przywołanym przepisem art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p. Wbrew wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądowi, w rozpoznanej sprawie nie wymagała ustalenia okoliczność czy reklama utrudniała lub uniemożliwiała prowadzenie, zabezpieczenie i obsługę ruchu drogowego lub zarządzanie drogą, bowiem przesłanką nałożenia kary był sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Wobec prawidłowego ustalenia, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym, co zostało wyżej wyjaśnione przy omawianiu zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, nie uzasadniony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 u.d.p. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.