II SA/Bk 709/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] lipca 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego W. L. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w B. (dalej jako: "PWINB", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2022 r. znak [...], którą nakazano W. i A. T. L. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr [...]w miejscowości K. gm. S. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia, legły następujące ustalenia. W wyniku interwencji T. W. z dnia [...] marca 2021 r., w dniu [...]kwietnia 2021 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości K., gm. S., stanowiącej własność W. i A. L.. W dniu [...] kwietnia 2021 r. organ I instancji dokonał oględzin na przedmiotowej działce stwierdzając, że została na niej wybudowana szopa drewniana (zakwalifikowana w podjętym postępowaniu jako budynek gospodarczy) o wymiarach 1,65 m x 5,05m z dachem jednospadowym. Szopę posadowiono na płycie betonowej. Posiada ona dwie i pół ściany. Jej stan techniczny budzi wątpliwości. Materiał budulcowy pochodzi z obiektów rozbiórkowych. Odprowadzenie wód opadowych wykonano w sposób prowizoryczny z użyciem rynny istniejącego w zbliżeniu budynku gospodarczego. Część szopy wybudowana została na działce o nr [...]. Roboty budowlane nie zostały zakończone. Obecny podczas oględzin T. W. oświadczył do protokołu, że sąsiad – W. L. (dalej jako: "skarżący") przystąpił do budowy szopy w 2020 r. Wody opadowe z szopy odprowadzane są nieprawidłowo, co powoduje zalewanie płotu i nowo wykonanego fundamentu ogrodzenia. Obiekt stoi częściowo na działce o nr [...], której jest właścicielem i nie wyraża zgody na jego pozostawienie w obecnej lokalizacji. Obecny na oględzinach skarżący oświadczył, że latem 2019 r. na istniejącej wylewce postawił szopę na drewno. Na budowę nie posiadał ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Prace nie zostały zakończone, albowiem nie wybudowano jednej ze ścian. Fundament pod obiektem powstał w 1995 - 1996 r. Do protokołu oględzin załączono dokumentację zdjęciową. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4 i 5 ustawy Prawo budowlane rozpoczął procedurę legalizacyjną, wstrzymując roboty budowlane. Z wydanym postanowieniem nie zgodził się T. W. i w dniu [...]maja 2021 r. złożył na nie zażalenie. PWINB, po rozpatrzeniu zażalenia stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, w tym zweryfikowania legalności budowy murowanego budynku gospodarczego znajdującego się na działce o nr [...]. Zatem postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...]uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB, po ponownej analizie sprawy, w dniu [...] sierpnia 2021 r. wydał postanowienie znak: [...] wstrzymujące samowolną budowę budynku gospodarczego, znajdującego się na działce o nr [...] w miejscowości K., gm. S. wraz z informacją o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu. W treści uzasadnienia wskazał, że budynek objęty postępowaniem przylega bezpośrednio do ściany szczytowej murowanego budynku gospodarczego. Oba budynki mają odrębną konstrukcję. Drewniany budynek gospodarczy nie stanowi rozbudowy budynku murowanego, jednakże nie jest to obiekt wolnostojący. Zatem jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Ponadto PINB wyjaśnił, że legalność murowanego budynku gospodarczego badana była w postępowaniu prowadzonym w 2017 r. i zakończona została decyzją z dnia [...] marca 2017 r. o umorzeniu postępowania. PWINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 222/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. L. na postanowienie PWINB. W dniu [...] czerwca 2022 r. PINB, zawiadomił strony postępowania o zebraniu pełnego materiału dowodowego, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] nakazał W. i A. T. L. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr [...]w miejscowości K., gm. S., wobec braku wniosku o legalizację samowoli budowlanej, którego termin złożenia upłynął w dniu[...] października 2021 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. PWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że W. i A. T. L. nie złożyli wniosku o legalizację w wymaganym 30-dniowym terminie, zatem zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. PWINB stwierdził, że działania organu I instancji są prawidłowe i zgodne z literą prawa. W odniesieniu do zarzutów skarżącego, PWINB wskazał, że powielają one zarzuty zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...]sierpnia 2021 r., na które organ II instancji odpowiedział w trybie zażaleniowym. Postanowienie organu I instancji oraz postanowienie PWINB z dnia [...] września 2021 r. było przedmiotem oceny sądowej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego. Zatem w ocenie organu II instancji ponowna analiza kategorii zabudowy objętej postępowaniem nie ma uzasadnienia. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją. Stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, jego płot nie narusza przestrzeni powietrznej sąsiada, a przedstawione zdjęcie zostało zrobione pod kątem i nie uwzględnia nieszczelności płotu (ażuru), który nie stanowi ściany. Skarżący wskazał także, że inspektor dokonując oględzin na jego działce nie zauważył samowoli budowalnej sąsiada likwidującego drogę, który to czyn spowodował szkodę społeczną, a także wydłużenie drogi do szkoły z działek leżących od strony północnej, czym sąsiad przyczynił się do zamiany użytecznej tych działek. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem sądu z dnia [...] listopada 2022 r., wobec adnotacji Poczty na niedoręczonej korespondencji kierowanej do uczestniczki postępowania A. T. L. "adresatka zmarła", zwrócono się do Urzędu Stanu Cywilnego w S. o przesłanie odpisu skróconego aktu zgonu wyżej wymienionej. W dniu [...] listopada 2022 r. Urząd Stanu Cywilnego przesłał do tut. Sądu odpis skróconego aktu zgonu A. T. L., z którego wynika, że uczestniczka postępowania zmarła w dniu [...] listopada 2021 r. W trakcie rozprawy w dniu [...] grudnia 2022 r. pełnomocnik organu II instancji wyjaśnił, że nie posiadali informacji o śmierci uczestniczki postępowania. Skarżący oświadczył, że nie zawiadamiał organu o śmierci żony A. T. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż wskazano w skardze, a dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] w miejscowości K. gm. S. Zgodnie z art. 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako: "P.b.") określającym przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części między innymi w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1). Odnosząc się do adresatów obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 P.b. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1). Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. , II OSK 720/22). W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki został skierowany do "W. i A. T. L.", będących inwestorami i zarazem właścicielami budynku gospodarczego stanowiącego przedmiot postępowania rozbiórkowego. Tymczasem w dniu [...] listopada 2022 r. Urząd Stanu Cywilnego w S. przesłał do tut. Sądu odpis skrócony aktu zgonu A. T. L., z którego wynikało, że ww. zmarła w dniu [...] listopada 2021 r. A zatem w czasie prowadzenia niniejszego postępowania i w konsekwencji w dacie wydawania zarówno decyzji w pierwszej jak i drugiej instancji, A. T. L. - strona niniejszego postepowania, już nie żyła. Jak wynika zaś z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. "Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) i to niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Nie ma więc znaczenia, czy organy prowadzące postępowanie wiedziały, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadały. Organy powinny na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 28 k.p.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 140/11). Stąd wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano na niekonkurencyjność obu nadzwyczajnych trybów postępowania (stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że brak zdolności prawnej pozbawia możliwości prawnej rozstrzygania o uprawnieniach lub obowiązkach. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu, który w dniu jej wydania nie miał zdolności prawnej, jest wadliwością materialnoprawną. Decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Nie może być zatem rozstrzygnięciem nakładającym określone obowiązki jednostce, która nie ma zdolności prawnej. Zaprezentowane powyżej stanowisko w całości podziela skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, opowiadając się za ugruntowaną już, a dotyczącą omawianego zagadnienia, linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 27 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 901/09; 27 października 2011 r., sygn. I OSK 1876/10; 30 września 2009 r., sygn. I OSK 1429/08; 6 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 829/11; 9 października 2015 r., sygn. 1905/15, sygn. I OSK 1905/15; 11 października 2016, sygn. I OSK 3047/14; 25 kwietnia 2018, sygn. I OSK 1302/16; 27 października 2020 r., sygn. I OSK 251/19, publ. www.nsa.gov.pl). Poglądy te podziela się także w starszym piśmiennictwie (por. glosa M. Stahl do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. II SA 261/83, pub. OSPiKA 1984, z.5, poz.108; M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd.V, Lex 2013 r.). Trzeba także podkreślić – wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ odwoławczy podczas rozprawy sądowej w dniu [...] grudnia 2022 r., że na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa wyżej nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Jak już to wyżej wskazano, utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, stąd nieuprawnione jest odwoływanie się do stanu wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji, a tym bardziej szukanie poza organem osób odpowiedzialnych za brak wiedzy organu w powyższym zakresie, czy doszukiwanie się winy po stronie spadkobierców zmarłej. Należy bowiem wyraźnie zauważyć, że to organ jest wyłącznie zobowiązanym ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a odpowiedzialność za ewentualne wady w tym zakresie nie może być przerzucana na inne podmioty. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu administracyjnym stronami są poszczególni małżonkowie jako osoby fizyczne, a nie małżeństwo jako instytucja mająca swoje unormowanie w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Co należy również podkreślić w niniejszej sprawie każdy z małżonków w świetle przepisów prawa budowlanego zobowiązany był do wykonania rozbiórki. Kierowanie zatem pism procesowych w jednej kopercie do obojga małżonków, jak to miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, stanowi naruszenie przepisu art. 40 § 1 i 3 k.p.a., z którego wynika nakaz doręczenia pisma odrębnie każdej stronie, chyba że strony wskazały jedną z nich jako upoważnioną do odbioru pism. Doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków, do rąk jednego, może zostać uznane za skuteczne wobec drugiego małżonka tylko wówczas, jeśli drugi z małżonków nie zakwestionuje i nie podważy takiego sposobu doręczenia (wyrok NSA z dnia 20 maja 2021r. II OSK 2379/18, LEX nr 3218904). Jak wynika z art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Nie ma przy tym znaczenia, czy stroną jest osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, a także, czy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu. W razie wielości stron postępowania administracyjnego pisma doręcza się wszystkim stronom. Jedynie w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na skutek podania złożonego przez dwie strony lub więcej stron, które w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism, pisma doręcza się tylko tej stronie (art. 40 § 3 k.p.a.) – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r. II SA/Po 217/19. Jeśli małżonkowie nie wskazali w podaniu jednego z nich jako upoważnionego do odbioru pism, organ nie może wysłać im pism w jednej przesyłce. Pisma kierowane do strony powinny być adresowane do niej imiennie, czyli adresując przesyłkę organ musi wymienić stronę jako indywidualnie określonego adresata, wobec którego - jako podmiotu - dokonywana jest czynność doręczenia. Co za tym idzie, doręczanie pism łącznie współmałżonkom uznać należy za nieprawidłowe. Przyjęty sposób doręczania przesyłek małżonkom skutkował brakiem możliwości "wychwycenia" faktu, że jedna ze stron tego postępowania w czasie jego trwania już nie żyła. W konsekwencji takiego działania, decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. Nie ma tu znaczenia okoliczność, że na wcześniejszych etapach postępowania organ również w taki sposób adresował przesyłki, a strona tego nie kwestionowała, albowiem Sąd rozpoznając niniejszą skargę nie jest uprawniony do oceny prawidłowości wcześniejszych etapów postępowania - orzeka w granicach sprawy. W ocenie Sądu powyższe w dostateczny sposób obrazuje, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, o których mowa wyżej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 P.b. mającego wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 ze.zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. Wskazać jednocześnie należy, że Sąd nie dokonał oceny zarzutów merytorycznych, uznając je za przedwczesne w sytuacji skierowania decyzji do osoby nieżyjącej. Sprawa zostanie rozpatrzona merytoryczne po uprzednim prawidłowym ustaleniu stron tego postępowania, a w konsekwencji adresatów decyzji. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi, w szczególności ustalą prawidłowo krąg stron niniejszego postępowania i prawidłowo skierują decyzje do podmiotu będącego stroną tego postępowania. Krąg stron postępowania wyznacza art. 28 k.p.a., a podmiot do którego można kierować decyzje o nakazie rozbiórki art. 52 P.b. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 500 zł.