I OSK 691/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 317/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenia zdrowotne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 317/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przyznał J. K. zasiłek stały w wysokości 142 zł miesięcznie od dnia [...] lipca 2009 r. do [...] lipca 2011 r. oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 9 % kwoty zasiłku na czas trwania zasiłku. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. J. K. zwrócił się do organu pomocowego o przyznanie zasiłku stałego w wysokości 100% wraz z wyrównaniem za miesiąc październik 2009 r., z tym uzasadnieniem, że od tego miesiąca nie pobiera świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. oraz odmówił przyznania zasiłku stałego od dnia [...] grudnia 2009 r. oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że J. K. zamieszkuje z synem oraz ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Do miesiąca września 2009 r. pobierał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna P. w kwocie [...] zł miesięcznie. Prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dalszy okres nie zostało ustalone wobec nie usunięcia braków we wniosku. Wskazał, że do miesiąca października 2009 r. wnioskodawca pobierał zasiłek rodzinny na syna w kwocie [...] zł miesięcznie, a od [...] listopada 2009 r. zasiłek rodzinny przyznano w kwocie [...] zł miesięcznie. Natomiast od października 2009 r. nie można jednoznacznie ustalić wysokości dochodu rodziny, ponieważ wnioskodawca i jego syn odmawiają udzielania wyjaśnień w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. w całości, a następnie uchyliło decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] lipca 2009 r. W motywach decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przed podjęciem decyzji w sprawie pracownik socjalny przeprowadził w dniu [...] listopada 2009 r. z J. K. aktualizację wywiadu środowiskowego, a także ustalił, że na nowy okres zasiłkowy świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna nie zostało przyznane z powodu braków w złożonym wniosku o przyznanie świadczenia. Z powodu niemożności ustalenia faktycznego dochodu rodziny od października 2009 r. organ wzywał stronę o zgłoszenie się osobiste do organu w celu ustalenia sytuacji materialno – bytowej i ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. Wzywał też m. in. stronę na rozprawy, na których miała być rozpatrywana między innymi kwestia przeliczenia wysokości zasiłku stałego, a także dochodzenia roszczeń alimentacyjnych za granicą od matki syna. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy niezbicie wykazuje na to, że ze strony J. K. występuje brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem organu strona rezygnując z propozycji przedłożonych przez pracownika socjalnego, podaje przeszkody, które w konfrontacji ze stanem rzeczywistym nie znajdują uzasadnienia. Taka postawa świadczy o tym, że strona świadomie rezygnuje z uprawnień i możliwości, aby poprawić częściowo swoją i syna sytuację materialną. Organ wskazał także, że skoro organ I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej to brak było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2009 r. Z uwagi na uchylenie przedmiotowej decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego prawo to bowiem wygasło. Zdaniem organu II instancji nie było również podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] lipca 2011 r. w kwocie [...] zł miesięcznie i składki na ubezpieczenie społeczne od dnia [...] lipca 2009 r., ponieważ brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym nastąpił w listopadzie 2009 r. Z tych też powodów organ odwoławczy uznał, że zasadne było uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały z dniem [...] listopada 2009 r. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której ponowił on w całości argumentację zawartą w odwołaniu. W szczególności skarżący podniósł, że pracownicy MOPS w J. doskonale znają jego sytuację finansową, wskazując jednocześnie, że zasiłek stały i inne świadczenia otrzymywał również wtedy, gdy pobierał świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzje organu I i II instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że w sprawie nie dokonano formalnego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, która pozbawiła skarżącego świadczeń z pomocy społecznej w całej wysokości. Materiał aktowy badanej sprawy wskazuje na to, że postępowanie administracyjne toczyło się na skutek zainicjowania go przez stronę i w trakcie tego postępowania skarżący nie miał wiedzy, że faktycznie toczy się postępowanie w przedmiocie weryfikacji i cofnięcia nabytego przez niego uprawnienia. Działanie organów obu instancji w tym zakresie uchybiało, w ocenie WSA we Wrocławiu, zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do przyjęcia, że organy przeprowadziły wszystkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego, objętego hipotezą art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przed wszystkim argumentacja mająca uzasadnić spełnienie przesłanki braku współdziałania skarżącego z organem nie znajduje, w ocenie WSA, odzwierciedlenia w aktach sprawy. W dniu [...] listopada 2009 r. przesłuchano skarżącego w sprawie złożonych wniosków o udzielenie pomocy i przeliczenie zasiłku stałego, lecz nie odebrano od niego oświadczenia w sprawie źródeł i wysokości dochodów. Natomiast w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego strona podała, że utrzymuje się z zasiłku rodzinnego na syna w wysokości [...] zł i zasiłku stałego w wysokości [...] zł. Powyższe okoliczności przeczą twierdzeniu organu o niemożności ustalenia wysokości dochodu rodziny od listopada 2009 r. Tym bardziej, że w art.107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewidziano możliwość domagania się przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy od osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Ponadto w dniu [...] stycznia 2010 r. wpłynęło do organu I instancji oświadczenie syna skarżącego, również pośrednio dokumentujące dochody rodziny, którego brak w aktach sprawy i do którego w żaden sposób organy się nie ustosunkowały, co świadczy o dowolnej ocenie dowodów, nie mieszczącej się w granicach wyznaczonych art. 80 k.p.a. Sąd I instancji nie zaakceptował także stanowiska, że niemożność ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego wynika z braku informacji na temat hipotetycznych kwot przekazywanych skarżącemu przez byłą małżonkę z tytułu realizacji obowiązku alimentacyjnego względem syna. Wskazano, że zasady obliczania dochodu strony ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej określone zostały w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, który nie przewiduje uwzględniania dla oceny spełnienia kryterium dochodowego hipotetycznego przychodu wnioskodawcy. Tym bardziej, że skarżący w sytuacji pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymywał zasiłek stały, a dodatkowo spełnia jedno z kryteriów określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, będąc osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy. Również w kontekście wykorzystywania własnych możliwości, zasobów i uprawnień, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej argumentacja organów nie zasługuje, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na aprobatę. Z jednej strony organy wskazały bowiem, że skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które to świadczenia z powodu braków wniosku nie zostały mu przyznane, a z drugiej strony twierdzą, że brak współdziałania materializuje się poprzez nie złożenie przez skarżącego wniosku o prowadzenie egzekucji alimentów na syna w Sądzie Okręgowym w Legnicy, przy wsparciu pracowników socjalnych. W powyższym zakresie nie ma w aktach sprawy jakichkolwiek materiałów pozwalających na dokonanie oceny zachowania skarżącego w kontekście wskazanych okoliczności i weryfikację stanowiska organów. Nie wyjaśniają tego również organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, ograniczając się do arbitralnej oceny zachowania skarżącego. W tym zakresie nie jest również, w ocenie WSA, uprawniona argumentacja organów, dotycząca braku udziału skarżącego w przeprowadzanych rozprawach administracyjnych, chociażby ze stricte procesowego powodu, a mianowicie nie zaistniały w realiach analizowanej sprawy okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Skoro organ był w posiadaniu oświadczeń zarówno skarżącego jak i jego syna, odnoszących się do ich sytuacji dochodowej oraz posiadał z urzędu wiedzę na temat sytuacji rodzinnej skarżącego to wystarczająca była gabinetowa forma prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Aktywność ze strony skarżącego dokumentuje fakt jego udziału w przesłuchaniu w dniu 13 listopada 2009 r., składanie oświadczeń dotyczących sytuacji dochodowej, przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego, a także oświadczenie syna na okoliczność nie otrzymywania alimentów od matki. Niezależnie od tego Sąd I instancji zwrócił uwagę na regulację zawartą w art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń. Ten aspekt sprawy - nakazujący organom zbadanie sytuacji osób najbliższych znajdujących się na utrzymaniu osoby wnioskującej – został, zdaniem WSA, zupełnie pominięty przez organy mimo, że były one w posiadaniu informacji o tym, że na utrzymaniu skarżącego jest uczący się syn, nie uzyskujący żadnych dochodów. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zarzuceniu organom obu instancji naruszenie art. 7, art. 10 art. 61, art. 77, art. 80, art. 81, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na nie dokonanie analizy całokształtu zachowań skarżącego w trakcie postępowania w kontekście art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierały uzasadnienie zarówno prawne jak i faktyczne pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalony w sprawie stan faktyczny (brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej) nie mieści się w hipotezie tej normy prawnej; b) naruszenie art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sformułowaniu zarzutu wobec organów orzekających, iż nie został on zastosowany w sprawie, podczas gdy nie mógł on być brany pod uwagę z uwagi na brak możliwości dokonania ustaleń faktycznych co do sytuacji materialno - bytowej w jakiej znajduje się syn strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie można zgodzić się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu co do naruszenia przez organy przepisów postępowania, wskazanych w zaskarżonym wyroku. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż taki obowiązek wynika z art. 7 K.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej. Jakimi środkami procesowymi może posłużyć się organ wskazują dalsze przepisy K.p.a., odnoszące się do postępowania dowodowego, a także przepisy szczególne. W sprawach pomocy społecznej organy pomocy społecznej są obowiązane przeprowadzić dowody określone ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), ale mogą również korzystać ze środków przewidzianych przepisami K.p.a. Przeprowadzenie bowiem dowodów wskazanych w ustawie o pomocy społecznej, które są obowiązkowe, nie wyklucza wcale możliwości posłużenia się innymi dowodami, przewidzianymi prawem, skoro celem postępowania jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tylko takie działanie, tj. polegające na posłużeniu się różnymi środkami dowodnymi realizuje zasadę prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. W niniejszej sprawie J. K. wystąpił o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej, a w związku z tym organ pomocy społecznej miał obowiązek przeprowadzenia przede wszystkim dowodów, o których mowa w art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Środki te to, jako dowód obowiązkowy, wywiad środowiskowy – art. 107 ust. 1, którym w wypadku J. K. – osoby ubiegającej się po raz kolejny o świadczenie z pomocy społecznej – była aktualizacja wywiadu, art. 107 ust. 4, a także możliwość odebrania oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym – art. 107 ust. 5. Ponieważ przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest uzależnione od sytuacji przede wszystkim dochodowej i majątkowej, dla jej ustalenia organ wymaga dokumentacji wymienionej w art. 107 ust. 5b. Stwierdzić należy, że w postępowaniu z wniosku J. K. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ prowadzący to postępowanie dowody wskazane w ustawie o pomocy przeprowadził. Jednak zadaniem organu było ustalenie faktycznej sytuacji materialnej i dowodowej wnioskodawcy, gdyż przy ustaleniu jego sytuacji rodzinnej i zdrowotnej te środki dowodowe nie były wystarczające. Organ I instancji skorzystał zatem z możliwości dowodowych, przewidzianych przepisami K.p.a. i wyznaczył rozprawy administracyjne. Przepisy ustawy o pomocy społecznej ani przepisy K.p.a. nie nakładają obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jednak organ prowadzący postępowanie z mocy art. 89 K.p.a. może ją przeprowadzić, jeśli jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy. Naturalnie nie można stawiać zarzutu J. K., że się na wyznaczone terminy rozpraw nie stawił, skoro przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy, ale też nie można organowi czynić zarzutu, że w ramach dążenia do wyjaśnienia stanu sprawy sięgnął po taki środek dowodowy, mniemając, iż może się to przyczynić do uzyskania niezbędnych informacji, jak i przyśpieszenia postępowania. Ustawa o pomocy społecznej obliguje organy do wspierania osób i rodzin znajdujących się, z różnych przyczyn, w trudnych warunkach bytowych, jednak też i przewiduje konieczność współdziałania takich osób z pracownikami tych organów. Brak bowiem współdziałania może być podstawą nawet do odmowy przyznania świadczenia, co przewiduje art. 11 ust. 2 tej ustawy. Ten przepis stanowi materialnoprawną podstawę decyzji, zaskarżonych przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu są decyzjami wydawanymi w ramach tzw. uznania administracyjnego, jak podkreślały organy i Wojewódzki Sąd. Ocenie zatem podlega czy postępowanie organów nie było dowolne, czy wykazało ono, że mimo podjęcia przez nie wszystkich kroków sprawa nie została wyjaśniona wobec braku współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie. W świetle akt sprawy stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie wyczerpał możliwości dowodowe, zaś postawę J. K. nożna właściwie określić jako niechęć do współdziałania z pracownikiem socjalnym. Mimo uczestniczenia w aktualizacji wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczeń co do dochodów, uniemożliwiał on ustalenie rzeczywistej sytuacji swojej rodziny, tj. swojej i syna, nie wpuścił pracowników do domu, nie stawiał się na rozprawy, nie chciał udzielić wyjaśnień co do sytuacji alimentacyjnej, ani też skorzystać z oferowanej pomocy w tym zakresie. Takie postępowanie organy mogły zakwalifikować jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji i takiej ocenie nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem. W takim stanie rzeczy skarga kasacyjna została uwzględniona, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.