III OSK 4399/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.M. i K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 90/20 w sprawie ze skargi K.M. i K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów – gleby i ziemi, w tym kamieni z miejsca nieprzeznaczonego do magazynowania i składowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 22 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K.M. i K.M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] września 2019 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów - gleby i ziemi, w tym kamieni z miejsca nieprzeznaczonego do magazynowania i składowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 17 września 2018 r. przedstawiciele Wójta Gminy Kobierzyce przeprowadzili kontrolę na nieruchomości skarżących. Czynności dowodowe na nieruchomości skarżących powadzono jeszcze 18 października 2018 r. i 20 listopada 2018 r. W aktach administracyjnych znajduje się również opracowanie sporządzone na zlecenie organu pt. "Rozpoznanie warunków gruntowo-wodnych wraz z oszacowaniem miąższości zalegania oraz ilości odpadów (w Mg na 1 m² powierzchni terenu) nawiezionych na działki [...]". Decyzją z [...] lutego 2019 r. Wójt Gminy Kobierzyce nakazał skarżącym usunięcie zgromadzonych odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, zlokalizowanych na nieruchomości w miejscowości [...]), w terminie 2 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992, ze zm.). Organ wyjaśnił, że nawieziona na działkę ziemia, będąca w ocenie skarżących humusem nawiezionym w celu poprawy wartości użytkowej gruntów, stanowi odpad. Uwzględniając art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach, organ I instancji wskazał, że przedmiotowy humus nie pochodzi z działki nr [...] w Nowinach, ale zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym w czasie oględzin, z inwestycji [...] w miejscowości [...]. Oznacza to, że przedmiotowa ziemia jest opadem, a norma z art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach nie znajduje zastosowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Decyzją z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że od 31 marca 1989 r. skarżący są współwłaścicielami działki, na którą nawożona była ziemia w celu "zrewitalizowania" działki i poprawy wartości użytkowej gruntów (wyrównanie/zniwelowanie). Ponadto przywołano opracowanie sporządzone przez biegłego, z którego wynika, że na działce tej znajduje się nasyp niekontrolowany (nad gruntem rodzimym) o miąższości od 0,4 do 0,55 m (wykonano pięć otworów geotechnicznych), w skład którego wchodzi materiał organiczny z częściami roślin (grunt mineralny mało i średnio spoisty) oraz nieznaczne ilości skruszonej ceramiki budowlanej, gruzu betonowego, ceglanego i płyt betonowych. Dodatkowo biegły oszacował, że na 1 m² terenu przypada 1067 kg odpadów (zakładając tylko odpad organiczny). W ocenie organu odwoławczego, z ustalonego stanu faktycznego wynika, że działka nr [...] nie była miejscem przeznaczonym do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów i ich przetwarzania na podstawie zezwolenia. Dla terenu działki nie wydano zezwolenia na zbieranie odpadów i ich przetwarzanie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że skarżący są posiadaczami przedmiotowych odpadów, które zostały nawiezione na nieruchomość stanowiącą ich współwłasność. Nawiezienie odpadów przez skarżącego nie jest kwestionowane, a ponadto wskazuje na to treść protokołów oględzin, argumentacja odwołania oraz skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach przez uznanie, że skarżący są posiadaczami odpadów określonych w decyzji. Po drugie, art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach przez uznanie, że skarżący są podmiotami prowadzącymi zbieranie odpadów lub przetwarzania odpadów, zobowiązanymi do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadków lub przetwarzanie odpadów. Skarżący wskazali, że podlegają zwolnieniu z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. Po trzecie, art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z pkt 40 rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93). Polegało to na uznaniu, że skarżący nie są zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów. Skarżący wyjaśnił, że sporne odpady zostały wykorzystane do utwardzenia powierzchni oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, zaś ilość odpadów przyjętych w ciągu roku nie przekroczyła 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie. W szczególności polegało to na prowadzeniu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji w stosunku do podmiotów podlegających zwolnieniu z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Ponadto polegało to na błędnym ustaleniu, że na działce nr [...] znajduje się nasyp niekontrolowany o miąższości od 0,4 do 0,55 m, z czego na 1 m2 ma przypadać 1067 kg odpadów. Błędnie także ustalono, że w okresie od dnia 30 kwietnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. na działkę nr [...] "przyjęto" 19000 Mg odpadu o kodzie 17 05 04. W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżący zarzucili również naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez pominięcie, że organy administracyjne obu instancji nie dokonały pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego. Nie ustalono bowiem rzeczywistego okresu "przyjęcia" odpadów na przedmiotową nieruchomość oraz nie udowodniono ilości "przyjętego" odpadu w okresie od 30 kwietnia do 31 grudnia 2018 r. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] września 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Kobierzyce z [...] lutego 2019 r. i umorzenie postępowania w całości. Jednocześnie skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W piśmie procesowym z 10 stycznia 2021 r. skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Pomimo obszernych i licznych zarzutów kasacyjnych, analiza skargi kasacyjnej, a w szczególności jej uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że kluczowe znaczenie ma w tej sprawie ustalenie, czy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że pomimo sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący kwestionują wyłącznie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc skarga kasacyjna jest w istocie oparta tylko o zarzuty naruszenia prawa procesowego. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania możliwości zastosowania powołanych w ich ramach przepisów, w kontekście nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie ma zatem sporu co do wykładni przepisów prawa materialnego, jak i ich zastosowania w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Ponadto, zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania oparte są o argumentację dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, w ocenie skarżących organy nieprawidłowo ustaliły ilość odpadów "przyjętych" w ciągu roku na przedmiotową nieruchomość, co ma znaczenie z punktu widzenia zastosowania art. 26 ust. 2, art. 41 ust. 1 i art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Po drugie, skarżący wskazują, że organy nieprawidłowo przyjęły, że posiadacz odpadów jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą (przedsiębiorcą), czyli tego rodzaju status ma wyłącznie skarżący. Zdaniem skarżących, Sąd I instancji nie uwzględnił powyższych uchybień organów, co doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Odnosząc się do kwestii nawiezienia na nieruchomość odpadów Sąd I instancji powołał się na sporządzone na zlecenie organu I instancji opracowanie, wykonane przez osobę posiadającą uprawnienia w branży geologicznej i dotyczące rozpoznania warunków gruntowo-wodnych. W opracowaniu tym wprost wskazano, że szacunkowo na 1 m² terenu przypada 1067,0 kg odpadu, a dopuszczalna maksymalna ilość składowanych odpadów wynosi 0,2 Mg/m². Wynika to z rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Autor opracowania wskazał, że dopuszczalna norma została przekroczona, ponieważ wyliczona ilość zdeponowanych odpadów przypadająca na 1m² o miąższości 0,22m wynosiłaby 0,426 t/m². Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zawarte w opracowaniu wnioski, jak też ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości nie zostały skutecznie podważone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy to również uzasadnienia skargi kasacyjnej, które wprawdzie odwołuje się do nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego, ale w oparciu o argumenty, które sprowadzają się do stwierdzenia, że są one inne niż przyjęły organy, a za nimi Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej opiera się na gołosłownych twierdzeniach, że skarżący nawieźli odpady w ilości uzasadniającej zastosowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym stanowi art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Jednocześnie jednak skarżący nie powołują żadnych konkretnych dowodów, które podważałyby ustalenia organów. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej związane z ustaleniem stanu faktycznego sprawy i jego oceną nie mogły zostać uwzględnione. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że materiał dowodowy sprawy w sposób jednoznaczny potwierdza ustalenia organów. Ponadto istnieje rozbieżność pomiędzy stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, a twierdzeniami skargi. W protokole oględzin z 18 października 2018 r. (podpisanym przez skarżącego) skarżący potwierdza nawiezienie na nieruchomość ziemi na wysokość około 0,5 m, a w odwołaniu i w skardze kwestionuje, że nawiezienie ziemi miało charakter jednorazowy. Sąd I instancji prawidłowo orzekł na tej podstawie, że nawet przy założeniu, że od 1995 r. na nieruchomość nawożono odpady dziesięciokrotnie, wydana decyzja jest prawidłowa. Ponadto, do złożonego w postępowaniu odwoławczym pisma Prezydenta Wrocławia z [...] września 2019 r., załączono kopię oświadczenia skarżącego z [...] grudnia 2018 r., z którego wynika, że na działkę nr [...] w [...] w okresie od 30 kwietnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. "przyjęto" odpad o kodzie 170504 w łącznej ilości 19.000 Mg. Tej okoliczności skarżący również nie zakwestionował skuteczne w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że ilość odpadów zdeponowana w 2018 r. na nieruchomości przekraczała dopuszczalną ilość wskazaną w opracowaniu sporządzonym przez biegłego geologa. Ponadto w oświadczeniu skarżącego z 31 grudnia 2018 r. mowa jest o przyjęciu odpadów od firmy [...] z budowy przy ul. [...] we [...]. Natomiast do protokołu oględzin z 17 września 2018 r. skarżąca podała, że rozplantowana ziemia pochodzi z inwestycji [...] w miejscowości [...]. Nieścisłości w oświadczeniach skarżących potwierdzają nawiezienie na nieruchomość większej ilości odpadów niż deklarują to skarżący. Stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji jest zatem prawidłowe. Odnosząc się kwestii prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej wyjaśnić należy, że stanowisko skargi kasacyjnej w tym zakresie wynika z niezrozumienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji odniósł się do kwestii możliwości odzysku odpadów na potrzeby własne w trybie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, wynikającej z prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej opiera się na stwierdzeniu, że Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Wbrew jednak zarzutom kasacyjnym, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, a więc, że skarżący nie mogli zmagazynować odpadów na nieruchomości stanowiącej ich współwłasność. Sąd I instancji wyjaśnił także, że Wójt Gminy Kobierzyce nie wskazywał na brak możliwości gromadzenia odpadów przez skarżących na przedmiotowej nieruchomości ze względu na prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał natomiast, że "nie ma w tym przypadku żadnych wątpliwości, że posiadaczami w/w odpadów są osoby fizyczne – p. K.M. i p. K.M., którzy są współwłaścicielami nieruchomości". Ponadto organ I instancji powołując się na art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach stwierdził, że "Nawet jeżeli przyjąć, że nawiezienie przedmiotowej ziemi, mogłoby odbyć w oparciu o w/w rozporządzenie, w celu utwardzenia powierzchni, a nie tylko poprawy wartości użytkowej gruntu na terenie działki nr [...] w Nowinach, to odbyło się ono z naruszeniem przepisów powyższego rozporządzenia, w szczególności z naruszeniem dopuszczalnej maksymalnej ilości odpadów do przyjęcia do utwardzanej powierzchni, gdyż jak wykazało opracowanie Firmy [...], po wykonanych pomiarach przedmiotowej działki oszacowano, że na 1 m² terenu przypada 1067,0 kg odpadu". Zdaniem Wójta Gminy Kobierzyce, brak było więc możliwości zwolnienia skarżących z obowiązku uzyskania zezwolenia. W ocenie Sądu I Instancji, odmienne stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, a podstawą zastosowania tego przepisu było ustalenie, że na terenie nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów znajdują się odpady, oraz że spełniona została chociaż jedna z przesłanek negatywnych. Oznacza to, że rozbieżność stanowisk organów instancji w zakresie możliwości składowania przez skarżących odpadów na wspólnej nieruchomości ze względu na prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej nie wpływało na zasadność wydanego nakazu. W ocenie organów obu instancji, przesłanką warunkująca wydany nakaz było bowiem przekroczenie dopuszczalnej ilości odpadu na m² nieruchomości, co zostało przez te organy udowodnione. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest więc prawidłowe i w istocie tożsame ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej. Natomiast Sąd I instancji wyprowadził z tego stanowiska odmienne wnioski, prawidłowo przyjmując, że uchybienie organu odwoławczego nie miało wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ jak już wyżej wskazano, zarzuty skargi kasacyjnej mają wyłącznie procesowy charakter. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy ustaliły istotne okoliczności sprawy z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji, art. 26 ust. 2, art. 41 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z pkt 40 rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.