II SA/Rz 1119/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektów inwentarskich I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 28 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektów inwentarskich, wykorzystywanych do prowadzenia hodowli psów, zlokalizowanych na działce nr 249 w [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w opisywanej wyżej sprawie. Organ I instancji podał, że w wyniku przewodzonej w dniu 17 lutego 2021 r. kontroli ustalono, że na działce nr 249 w [...] prowadzone jest hodowla psów. W tym celu dotychczas istniejąca od kilkudziesięciu lat zabudowa zagrodowa, wykorzystywana wcześniej do hodowli trzody i bydła, została uzupełniona o kojce dla psów w ilości czterech segmentów o wymiarach 3,15 x 4,30 m, 3,15 x 18,60 m, 3,15 x 14,70m oraz 3,15 x 17,80 m. Kojce zostały wykonano jako obiekty niezwiązane trwale z gruntem, o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym. Trzy ściany obiektu zostały wypełnione deskami, czwarta – od strony podwórza – posiada zabezpieczenie z prętów stalowych. W najwyższym punkcie kojce posiadają wysokość 2,20 m i usytuowane są w zróżnicowanych odległościach od granicy działki – od 0,6 m do 2,05 m. Ponadto stwierdzono, że w celu zminimalizowania oddziaływania prowadzonej hodowli właściciel wykonał ogrodzenie działki z blachy trapezowej, o wysokości 2,0 m. Zdaniem organu I instancji, skoro kojec nie został wskazany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) – dalej: "P.b.", jako obiekt budowlany, to brak jest podstaw do przyjęcia, że jego ustawienie na nieruchomości wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania stosownego zgłoszenia. Wobec zaś dodatkowego ustalenia, że hodowla psów jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], a ponadto jest prowadzona pod stały nadzorem weterynaryjnym, prowadzone postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe. To z kolei obligowało do jego umorzenia w myśl art. 105 § 1 K.p.a. KW (dalej: "skarżący") wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając organowi I instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędną kwalifikacje obiektów zlokalizowanych na działce nr 249 jako obiektów nie podlegających reżimowi P.b. Odwołujący się podniósł, że PINB nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia legalności istniejących na tej nieruchomości obiektów inwentarskich, a ponadto posłużył się pojęciem "kojca", nieznanym polskiemu prawu. Zdaniem skarżącego, miejsca do hodowli psów stanowią budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., które winny zostać zakwalifikowane jako budowle inwentarskie. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji WINB podał, że w jego ocenie sporne kojca dla psów nie stanowią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. W opisywanej spawie nie ma więc podstaw do administracyjnej interwencji na podstawie przepisów P.b., co z konsekwencji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KW wniósł o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodu w postacie oględzin nieruchomości, dokumentów wskazanych przez skarżącego oraz przesłuchania skarżącego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: I. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędną kwalifikacją wykonanych na działce nr 249 w [...] obiektów; II. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 poprzez wadliwe uzasadnienie zaskrzonej decyzji i niewskazanie motywów, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy; III. art. 29 P.b. poprzez przyjęcie, że kontrolowane obiekty nie stanowiły obiektów budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę; IV. art. 48 ust. 1, art. 71 i art. 71a P.b. poprzez ich niezastosowanie w opisywanej sprawie i niewdrożenie odpowiednich procedur naprawczych; V. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 P.b. oraz przepisów wykonawczych normujących realizację budynków poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności względem zlokalizowanych na działce nr 249 budowli inwentarskich, w tym weryfikacji ich zgodności z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) – dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadniczo z przyczyn wskazanych przez skarżącego. W realiach opisywanej sprawy organy nadzoru budowlanego obydwu instancji przyjęły, że obiekty służące do hodowli psów na działce nr 249 w [...] nie stanowią obiektów budowlanych, co w konsekwencji obligowało do umorzenia postepowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Sąd powyższej konstatacji nie podziela. Materiał dowodowy zgromadzony w nadesłanych aktach administracyjnych uprawnia do stwierdzenia, że stanowisko organów jest błędne w zakresie dokonanej kwalifikacji obiektów zlokalizowanych na ww. nieruchomości jako obiektów niepodlegających reżimowi ustawy P.b. Zgodnie z art. 1 P.b., ustawa - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje sprawy wymienione w art. 1 oraz stosunki publicznoprawne związane z powstaniem oraz istnieniem obiektu budowlanego, począwszy od działalności związanej z projektowaniem obiektu budowlanego, przez jego budowę i utrzymanie aż do momentu, w którym faktycznie obiekt przestaje istnieć. Co istotne, z brzmienia art. 1 P.b. nie wynika, aby przepisy ustawy miały zastosowanie tylko do obiektów budowlanych, na których wybudowanie jest wymagane pozwolenie na budowę lub dokonanie zgłoszenia. Wskazać należy, że definicja obiektu budowlanego została skonstruowana przy użyciu definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym rozumie się przez to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Zakres pojęcia obiekt budowlany można też wyprowadzić w sposób pośredni z art. 29 ust. 1 P.b. Zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Definicja budowli zbudowana została na podstawie dwóch zaprzeczeń oraz przykładowego, a więc otwartego, wyliczenia obiektów stanowiących budowle. Oznacza to, że obiekt, mimo że nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, może stanowić budowlę, a tym samym zostać zakwalifikowany jako obiekt budowlany, co przesądza o tym, że podlega Prawu budowlanemu. Zawarte w komentowanym przepisie wyliczenie wyznacza zakres znaczeniowy definiowanego pojęcia. Ponadto w art. 3 pkt 5 P.b., zdefiniowano pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, pod którym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Wymaga podkreślenia, że wyliczenie zamieszczone w art. 3 pkt 3 P.b. dotyczące pojęcia budowli oraz to w art. 3 pkt 5 P.b. na określenie tymczasowego obiektu budowlanego omawianej ustawy wprawdzie nie jest pełne lecz nie można nim obejmować w sposób dowolny każdego urządzenia nie połączonego trwale z gruntem. Przy pojęciach niedookreślonych (niezdefiniowanych) takich jak budowla, tymczasowy obiekt budowlany niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca prowadząca do przypisywania każdemu urządzeniu nie trwale połączonemu z gruntem cech budowli albo tymczasowego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2021 r. II OSK 1492/20; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę opisywanej sprawy Sąd stwierdza, że zarówno organ I instancji, jak i organ nadzoru budowalnego szczebla wojewódzkiego niezasadnie zakwalifikowały służące do hodowli psów obiekty na działce 249 w [...], jako kojce niebędące obiektami budowlanymi w rozumieniu P.b. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że kontrolowane obiekty, zakwalifikowane jako kojce, posiadają wymiary 3,15 x 4,30 m, 3,15 x 18,60 m, 3,15 x 14,70 m oraz 3,15 x 17,80 m. Zostały wykonane w konstrukcji drewnianej - posiadają drewniane słupy i ściany. Od strony podwórza obiekty nie posiadają ściany pełnej lecz zabezpieczenie z prętów stalowych. Obiekty posiadają wysokość 2,20 m i drewniany dach jednospadowy, pokryty blachą trapezową, wyposażony w rynny i rury spustowe. Z protokołu kontroli z dnia 17 lutego 2021 r. oraz wykonanej wówczas dokumentacji fotograficznej wynika, że obiekty zostały usytuowane na utwardzeniu betonowym, które kształtem zostało dostosowane do wymiarów tych obiektów. Ponadto w betonowej posadzce wykonane zostały rowki umożliwiające spływ wód opadowych, względnie innych nieczystości. Tym samym, wbrew twierdzeniom organów, wykonano stabilną, trwałą konstrukcję z zamocowanym na stałe zadaszeniem na słupach przymocowanych do betonowych elementów. Trwałość związania z gruntem w tym przypadku wynika z przymocowania drewnianych słupów konstrukcyjnych do betonowych elementów utwardzenia, a także samych wymiarów kontrolowanych obiektów, co zapewnia odpowiednią stabilność konstrukcyjną. Trudno bowiem za obiekt niepołączony trwale z gruntem uznać konstrukcje drewniane o szerokości 3,15 m, wysokości 2,20 m i długości od 4,30 do 18,60 m, pokryte drewnianym dachem i przymocowane na stałe do betonowych elementów osadzonych w gruncie. Już same rozmiary i waga obiektów, a także technologia ich wykonania – użycie materiałów budowlanych wskazują, że stanowią one obiekt budowlany. Ponadto obiekty spełniają funkcje obiektów budowlanych – służą do hodowli zwierząt, a zatem obiektów pośrednio wskazanych wprost w ustawie P.b. jako obiekty budowlane. Przepisy tej ustawy nie wprowadzają bowiem żadnego rozróżnienia pomiędzy obiektami np. inwentarskimi, a obiektami służącymi do hodowli psów w zakresie ich kwalifikacji jako obiektów budowlanych. Innymi słowy, P.b. nie wprowadza wyłączenia przedmiotowego w odniesieniu do obiektów służących do hodowli bądź utrzymania psów. Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że będące przedmiotem postępowania obiekty budowlane stanowią rodzaj wiaty. Według reguł znaczeniowych języka polskiego, wiata jest lekką zadaszoną konstrukcją, częściowo lub zupełnie pozbawioną ścian. W stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z zadaszonymi klatkami. Należy zauważyć, że konstrukcja wsporcza, jak pokazuje to dokumentacja zdjęciowa, została zagłębiona w ziemię za pomocą betonowych elementów. Drewniane słupy przenoszące punktowo obciążenie mają przekroje umożliwiające utrzymanie nad ziemią nie tylko ciężaru klatek ze zwierzętami, ale całej konstrukcji oraz zalegającego na dachu ewentualnego śniegu. Poziome połączenie słupów nie tylko ma za zadanie stabilizować całą konstrukcję, ale również umożliwiać użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Bezsporne bowiem pozostaje, że metalowe klatki hodowlane zostały częściowo obudowane (odeskowane) i to nie one zostały przykryte blachą, ale konstrukcja drewniana, z którą klatki te zostały zespolone. O trwałości wykonania dachów świadczyło połącznie krokwi ze słupami oraz użycie łat, co biorąc pod uwagę znaczne wymiary zadaszonych obiektów wspartych na słupach, posiadającego dodatkowo częściowe osłony drewniane przy wejściach czyniło z niego wiatę w rozumieniu jakie temu rodzajowi budowli nadają przepisy Prawa budowlanego. Cel hodowlany gospodarczego wykorzystania wiaty (zapewnienie ochrony klatek przed warunkami atmosferycznymi) wpływający na swoistość konstrukcji obiektu nie miał tu istotnego znaczenia. Na kierunek rozstrzygnięcia nie mogły też mieć wpływu tezy orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach, w których ocena prawna zmierzała do nadania właściwej kwalifikacji prawnej obiektom służącym do prowadzenia hodowli zwierząt futerkowych. Nie mają tu zastosowania wyroki w sprawach II OSK 917/06 i II OSK 940/05 (dostępne w CBOSA), w których uznano, że kontrolowane przez organy nadzoru budowlanego konstrukcje nie stanowią obiektów budowlanych. Zauważyć należy, że w sprawie II OSK 917/06 chodziło o "klatki dla lisów o wymiarze 1,40 x 1,20 x 0,80 m [...] klatki ustawiono na słupkach drewnianych na wysokości 100 cm od ziemi i przykryto płytą z eternitu, którą od strony ogrodzenia oparto z jednej strony na klatkach, z drugiej zaś na ogrodzeniu", zaś w sprawie II OSK 940/05 chodziło o "ustawione na drewnianych słupkach klatki dla zwierząt [...] bez połączenia ich trwale z gruntem". W obydwu wskazanych sprawach stan faktyczny był zatem inny niż w sprawie niniejszej, bowiem o inne konstrukcyjnie obiekty w nich chodziło. Podobnie w wyroku WSA w Białymstoku II SA/Bk 274/10, na który powołał się WINB, kojce dla psów zostały wydzielone siatką zamocowaną na profilach metalowych oraz płytą drewnopodobną i blachą, przykryte eternitem, zlokalizowane na nieutwardzonym gruncie i trwale z nim związane. Klatki na lisy wraz z wykotnikami stanowią natomiast przestrzenie wygrodzone ogrodzeniem wewnętrznym. Część klatek została ustawiona bezpośrednio na słupach drewnianych i metalowych wkopanych w ziemię, a część na deskach ułożonych na słupach. Zadaszenie z płyt eternitowych oparte zostało o ogrodzenie wewnętrzne lub o inne klatki. W sprawie niniejszej ustalono wykonanie stabilnej, trwałej konstrukcji z zamocowanym na stałe zadaszeniem na słupach trwale związanych z gruntem. W sprawach wyżej wymienionych chodziło o konstrukcje polegające na osłonięciu klatek ze zwierzętami przed warunkami atmosferycznymi zaledwie położeniem na nich (a nie trwałym umocowaniem) eternitu opartego na ogrodzeniu i klatkach. Zatem stany faktyczne tych spraw i sprawy niniejszej wykazują istotne różnice uniemożliwiające potraktowanie ich jak spraw podobnych i z podobnymi skutkami dla kontrolowanych obiektów. W każdej sprawie ocenie podlega konkretna konstrukcja, której szczegółowe rozwiązania mogą przemawiać bądź za traktowaniem jej za rodzaj obiektu budowlanego, bądź za obiekt, którego wykonanie nie jest objęte zakresem przedmiotowym ustawy - Prawo budowlane. Powyższe sprzeciwia się tym samym nadawaniu - na zasadzie analogii - zbliżonym rodzajowo czy nawet podobnym stanom faktycznym identycznych ocen prawnych (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 17 października 2018 r., II OSK 2569/16). Wskazane wyżej uchybienia polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy stanowiły naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 1 i art. 3 pkt 1 P.b. Doprowadziło to błędnego zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy sporne obiekty służące do hodowli psów stanowią obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Uchybienia te mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem błędna kwalifikacja dokonana przez organy nadzoru budowlanego wyłączyła zarówno ocenę legalności, jak i prawidłowości ich wykonania w kontekście przepisów P.b. oraz przepisów techniczno – budowlanych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi w kwocie 997 zł. Na zasądzone koszty złożyło się: wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w sprawie (art. 135 P.p.s.a.). Ponownie prowadząc postępowanie organy będą zobowiązane do ustalania daty i zakresu wykonanych robót budowlanych związanych z realizacja obiektów budowlanych na działce nr 249 w [...], a następnie wyrażenia oceny odnośnie ewentualnej konieczności dalszego prowadzenia postępowania w zakresie legalności oraz prawidłowości wykonania tych obiektów.