II OSK 103/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 380/16 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. oddalił skargę R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej SKO) z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta B. ustalił na wniosek H. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...],[...],[...],[...], położonych w B. przy ul. W. i S., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Od tej decyzji odwołanie złożył R. N., wnosząc o jej uchylenie w całości lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] marca 2016 r. SKO utrzymało w mocy ww. decyzję. W skardze złożonej do WSA w Białymstoku R. N. wniósł o uchylenie decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2015 r. poz. 199; dalej u.p.z.p.) oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. W ocenie Sądu, w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdził, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu autorstwa uprawnionego architekta z [...] października 2015 r. została sporządzona prawidłowo zarówno w części opisowej, jak i graficznej. Część opisowa w sposób wyczerpujący charakteryzuje obszar analizowany oraz metodologię przyjętą do ustalenia granic tego obszaru. Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego kopia mapy zasadniczej (załącznik graficzny do analizy) dołączona do akt sprawy zawiera oznaczenie zarówno obszaru wnioskowanego (ciągła czerwona linia), jak i obszaru analizowanego (przerywana czerwona linia). Sąd nie zgodził się ze skarżącym, iż sporna inwestycja wykracza poza zasadę dobrego sąsiedztwa, bowiem planowana zabudowa, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, jest zabudową mieszkaniową i jej umiejscowienie w terenie, gdzie przeważają nieruchomości zabudowane w większości budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (wolnostojącymi oraz w zabudowie bliźniaczej) wraz z zabudową towarzyszącą gospodarczo – garażową, nie będzie kolidowała z funkcją oraz zagospodarowaniem i sposobem wykorzystania przyległego terenu. W zakresie zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., przez brak uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi, Sąd podzielił stanowisko SKO, że zarzut ten jest bezpodstawny, bowiem w przedmiotowej sprawie uzgodnienie to nie wymaga realizacji w formie odrębnego, sformalizowanego postępowania. Funkcję organu uzgadniającego pełni Prezydent Miasta B., który jest organem prowadzącym postępowanie pierwszoinstancyjne. Uzgodnienia są dokonywane zatem w ramach prowadzonego postępowania w I instancji. Nadto Sąd podniósł, że art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stanowi o jednym z warunków niezbędnych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. o dostępie terenu do drogi publicznej. W sprawie tej organ I instancji wskazał, że obsługa komunikacyjna przedmiotowego terenu odbywa się z ul. S. Tym samym, w ocenie WSA, wypełniono warunek określony w ww. przepisie, który nie wymaga od organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy zbadania takich kwestii jak przepustowość drogi, do której ma dostęp teren planowanej inwestycji, a wymaga jedynie wykazania, że dostęp ten istnieje, co organ uczynił. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł R. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię: • art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; • § 7 ust 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588); • art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez jego niezastosowanie; • art. 145 § 1 p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie wobec nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym; • art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez wadliwe uzasadnienie wyroku; II. przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., nakładających na organy administracji publicznej m.in. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza przepisów wskazanych w podniesionych w niej zarzutach. Oceniona przez Sąd I instancji decyzja o warunkach zabudowy została wydana po przeprowadzeniu stosownej analizy, w wyniku której prawidłowo ustalono, że zostały spełnione w szczególności wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z analizy tej wynika, że na obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, zarówno wolnostojąca, jak i bliźniacza. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest więc zasadny. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęte bowiem w decyzji o warunkach zabudowy parametry wynikają z przeprowadzonej w tej sprawie analizy, co sprawia, że unormowania zawarte w § 7 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia nie zostały naruszone. Nie zostały również naruszone przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazywane w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji rozpatrzył przedmiotową sprawę w jej całokształcie, nie przekraczając jej granic i wydał stosowne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie, przewidziane w ustawie. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a nie mając podstaw do uwzględnienia skargi nie naruszył też art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, przy czym nie stanowi ich naruszenia wydanie rozstrzygnięcia innego od oczekiwanego przez stronę. Co do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy podkreślić, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc nie mógł ich naruszyć. Dokonując zaś kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracyjne nie naruszyły tych przepisów procedury administracyjnej, bowiem – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy, dając temu wyraz w motywach podjętych rozstrzygnięć. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.