I OSK 665/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Czesława Nowak- Kolczyńska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. i M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 486/17 w sprawie ze skargi T.Z. i M.Z. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 486/17 oddalił skargę T. Z. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. Z. i M. Z. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucili mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) oraz w związku z art. 12 ust. 4 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.z.r.i.d.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że art. 136 ust. 3 u.g.n. zawiera normę ustanawiającą na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy roszczenie o zwrot nieruchomości zbędnej (stosownie do art. 137 u.g.n.) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jedynie w przypadkach, gdy przejęcie nieruchomości na własność przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło na podstawie przepisów u.g.n. lub na podstawie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (w tym ostatnim przypadku przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n dotyczące zwrotu nieruchomości, w tym art. 136 ust. 3, stosuje się odpowiednio). Tym samym błędna jest ocena Sądu I instancji, że wyłącznie nieruchomości odebrane poprzednim właścicielom na podstawie w/w aktów prawnych są "nieruchomościami wywłaszczonymi" w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., co w konsekwencji oznacza, że art. 136 ust. 3 u.g.n. nie ustanawia na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy roszczenia o zwrot nieruchomości, jeżeli została ona przejęta na własność przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie u.z.r.i.d., natomiast odpowiednie stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do takiej nieruchomości nie jest możliwe z uwagi na fakt, że u.z.r.i.d. nie została wymieniona w katalogu ustaw zawartym w art. 216 u.g.n. Błędne jest ponadto stanowisko Sądu I instancji, że zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do takiej nieruchomości nie jest możliwe, ponieważ u.z.r.i.d. nie zawiera przepisu odsyłającego do przepisów u.g.n. regulujących zwrot nieruchomości. W rzeczywistości jednak art. 136 ust. 3 u.g.n. zawiera normę ustanawiającą na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy roszczenie o zwrot nieruchomości zbędnej, które przysługuje tym podmiotom nie tylko w przypadkach, gdy przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów u.g.n. lub na podstawie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n., ale również w przypadku przejęcia nieruchomości dokonanego na podstawie u.z.r.i.d., która nie zawiera unormowań szczególnych dotyczących zwrotu takich nieruchomości, a także nie wyłącza zwrotu takich nieruchomości. Przejęcie nieruchomości na własność przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie u.z.r.i.d. stanowi bowiem "wywłaszczenie" w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. jest odpowiednio stosowany (razem z pozostałymi przepisami rozdziału 6 działu III u.g.n.) do zwrotu nieruchomości przejętych na podstawie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n., gdyż art. 216 jest przepisem przejściowym, umożliwiającym zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do przypadków przejęć nieruchomości dokonanych na podstawie ustaw obowiązujących przed wejściem w życie u.g.n., który ze swej natury nie odnosi się do przejęć nieruchomości dokonanych na podstawie ustaw obowiązujących po wejściu w życie u.g.n. (m.in. na podstawie u.z.r.i.d.) i w konsekwencji z faktu, że w art. 216 u.g.n. nie została wymieniona u.z.r.i.d. (która weszła w życie po wejściu w życie u.g.n.), nie można a contrario wyprowadzić wniosku, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. nie znajdują zastosowania do przejęcia nieruchomości dokonanego na podstawie u.z.r.i.d., tak jak to uczynił WSA w Lublinie (w ślad za Wojewodą [...]) w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto brak w u.z.r.i.d. przepisu odsyłającego do przepisów u.g.n. regulujących zwrot nieruchomości nie wyłącza zastosowania tych przepisów do nieruchomości przejętych na podstawie u.z.r.i.d., co z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest decyzją niezgodną z prawem, powinno skutkować uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi i uchyleniem decyzji Wojewody [...] w całości. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżący kasacyjnie ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Gmina L. w piśmie z [...] stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem treści żądania skarżących. Otóż T. Z. i M. Z. we wniosku z [...] stycznia 2015 r. wystąpili o zwrot działki nr [...] oraz części działki nr [...] jako niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, tj. pod budowę ulicy [...]. Starosta Lu. po wszczęciu postępowania wystąpił do Zarządu Dróg i Mostów w L. o wyjaśnienie, czy działki nr [...] i nr [...] wchodzą w skład pasa drogowego drogi gminnej nr [...] - ul. [...], czy w obszarze tych działek zlokalizowano jakiekolwiek urządzenia drogi publicznej, czy działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia i czy inwestycja zatwierdzona decyzją z [...] października 2013 r. została zakończona w obszarze działek objętych wnioskiem o zwrot. Zarząd Dróg i Mostów w L. w odpowiedzi wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] października 2013 r. określającą linie regulacyjne terenu inwestycji, działka nr [...] i działka nr [...], z której podziału powstała działka nr [...], były przeznaczone pod pas drogowy drogi gminnej nr [...]- ul. [...]. Z przeprowadzonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wynika, że jedynie na części przedmiotowych działek został wykonany chodnik z kostki prefabrykowanej, a inwestycja - budowa ul. [...] została zakończona w obszarze działek objętych zwrotem. Podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2017 r. wnioskodawcy cofnęli wniosek o zwrot tej części działki nr [...], która pozostaje poza ogrodzeniem ich posesji od strony wschodniej i zabudowanej chodnikiem, w pozostałym zakresie podtrzymali żądanie. Przedstawiciel Zarządu Dróg i Mostów w L. oświadczył, że nie sprzeciwia się zwrotowi działek nr [...] i nr [...], które nie zostały wykorzystane pod budowę ul. [...], gdyż przedmiotowy teren okazał się zbędny dla realizacji tej inwestycji. Starosta L. decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0018 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0300 ha, stanowiącej część aktualnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...] na rzecz T. i M. małż. Z. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w części dotyczącej pozostałego obszaru działki nr [...], wykazanego jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0002 ha. Z uwagi na to, że nie ustalono odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ orzekł zwrot nieruchomości bez zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy L. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił decyzję Starosty L. z [...]lutego 2017 r i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ uznał, że nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości przejętych w celu realizacji inwestycji drogowej na podstawie u.z.r.i.d., gdyż ustawa ta nie przewiduje możliwości zwrotu takich nieruchomości, natomiast przepisy u.g.n. w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nie mają zastosowania w takiej sytuacji. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego. Przepis ten przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Za nietrafny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i art. 216 u.g.n. oraz w związku z art. 12 ust. 4 i art. 23 u.z.r.i.d. przez błędną wykładnię. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. określają przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Błędna jest wykładnia wskazanych przepisów przez przyjęcie, że znajdą one zastosowanie w przypadku przejęcia nieruchomości na podstawie u.z.r.i.d. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot, została przejęta na podstawie u.z.r.i.d., na własność Gminy L. zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] października 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w L. Ustawa stanowiąca podstawę prawną przejęcia nieruchomości ma szczególny charakter wynikający z jej celu, którym jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawną i szybką realizację inwestycji drogowych, w związku z czym przewiduje ona uproszczony tryb przejmowania nieruchomości niezbędnych na ten cel. Ustawa, zgodnie z art. 1, określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. U.z.r.i.d. normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych, dlatego stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Marian Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H. Beck 2009, s. 286). Ustawa ta w żadnym z przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Nie zawiera też bezpośredniego odesłania do u.g.n. w zakresie stosowania przepisów tej ustawy o zwrocie nieruchomości, jak również odesłania generalnego do przepisów u.g.n. – w sprawach nieuregulowanych w ustawie (u.z.r.i.d.). U.z.r.i.d. w art. 23 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 noszącym tytuł "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, że przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie, gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji u.z.r.i.d. W rozdziale 3 u.g.n. ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej u.z.r.i.d. Tym samym nie można na podstawie wskazanego wyżej art. 23 do nieruchomości nabytych na podstawie u.z.r.i.d. zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1225/13 i powołane tam orzecznictwo, 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2844/15, 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1975/14, 19 lipca 2017 r. I OSK 2785/15 i z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1056/17, a także wyroki WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 181/10, Lex nr 619926, 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1281/17 i 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1460/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Co prawda przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 specustawy drogowej mieści się w szerokim ujęciu konstytucyjnej konstrukcji wywłaszczenia - dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem. Jednakże nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem i z tej przyczyny stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak u.z.r.i.d. Nie jest zatem możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości przejętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej. W wyroku z 23 września 2010 r. sygn. I OSK 1602/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 216 u.g.n. stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych. Wskazać jeszcze trzeba, że konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 u.g.n. przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (wyrok NSA z 26 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 763/08). Przepisy u.g.n. przewidują specjalny tryb postępowania wywłaszczeniowego kończącego się decyzją administracyjną jako indywidualny akt władztwa publicznego. Przejście własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje, gdy decyzja o wywłaszczeniu staje się ostateczna. Natomiast w przypadku, gdy nieruchomość wydzielona jest w wyniku podziału nieruchomości pod budowę drogi publicznej na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wydaje się orzeczenia o przejściu prawa własności na rzecz gminy, gdyż przejście własności następuje z mocy prawa w dacie, gdy zezwolenie na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczne. Przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest – jak w przypadku decyzji o wywłaszczeniu - orzeczenie o przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale orzeczenie o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, orzeczenie o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w celu wydzielenia działek gruntu przeznaczonych pod tę drogę oraz orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego, pełniące funkcję pozwolenia na budowę drogi publicznej. Przejście własności działek gruntu na rzecz odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego oraz wygaśnięcie innych praw rzeczowych do tych działek jest skutkiem prawnym decyzji - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej następującym z woli samego ustawodawcy. A zatem skutek przejścia prawa własności następuje bez władczego rozstrzygania tej kwestii przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że zwrot nieruchomości byłby uprawniony gdyby ustawodawca zdecydował, że decyzja o realizacji inwestycji drogowej ma charakter wywłaszczenia i nie został zrealizowany cel publiczny. Takie rozwiązanie wymagałoby od ustawodawcy również ustanowienia procedury, w której można byłoby stwierdzić równocześnie wystąpienie przesłanek zbędności odpowiednio ukształtowanych do wywłaszczenia sensu largo. Gwarancje konstytucyjne wywłaszczenia sensu largo różnią się bowiem od gwarancji konstytucyjnych wywłaszczenia sensu stricto. Nieco odmiennie kształtują się przesłanki decydujące o powstaniu prawa do zwrotu nieruchomości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13 i zdanie odrębne do uzasadnienia). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Gmina L. nie nabyła prawa własności działek nr [...] i nr [...] w drodze instytucji wywłaszczenia nieruchomości rozumianej zgodnie z przepisami u.g.n. Nieruchomość została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a wspomniana działka wydzielona pod ulicę przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, ale z mocy prawa, a nie w drodze wywłaszczenia we wskazanym znaczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał zatem prawidłowej wykładni art.136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 4 u.z.r.i.d przyjmując, że nieruchomość nie podlegała zwrotowi w trybie tego przepisu i w konsekwencji należało umorzyć postępowanie przed organem I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek Gminy L. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w odpowiedzi na skargę został oddalony, gdyż Gmina w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).