II SA/Rz 425/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Ewa Wojtyna Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi C. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz stwierdza nieważność postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. , nr [...] oraz z dnia [...] października 2008 r. , nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej C. N. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE C. N. w dn. 22.04.2009 r. wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) skargę, której przedmiot określiła jako "za opieszałe i niezgodne z Kodeksem postępowania administracyjnego postępowanie dotyczące obsługi stron w postępowaniu administracyjnym", zaś jako podmioty skarżone określone zostały zarówno Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. W. oraz SKO. Skarżąca opisała swoje działania związane z procesem nabywania od Spółdzielni Mieszkaniowej w S. W. gruntu, na którym zlokalizowany jest kiosk, w którym prowadzi działalność gospodarczą. Nadmieniła, że uzyskała od Prezydenta Miasta S. W. decyzją z [...].03.2008 r. nr [...] warunki zabudowy na budowę budynku usługowo-handlowego na działce nr 1323/143 przy ul. Al. J. P. II [...] w S. W. Skarżącej zarząd spółdzielni mieszkaniowej odmówił sprzedaży dodatkowej powierzchni 150 m² działki. Z treści skargi wynika ponadto, że toczyło się postępowanie w sprawie podziału działki, skarżąca miała złożyć w tej sprawie zażalenie w dniu 15.09.2008 r. i otrzymała trzy różne postanowienia wydane przez SKO. W petitum skargi C. N. wniosła o "zajęcie stanowiska zmierzającego do załatwienia mojej sprawy". W ślad za skargą C. N. dołączyła kopię postanowienia SKO z [...].03.2009 r. nr [...]. SKO odpowiadając na skargę, uznało, że jej przedmiotem jest postanowienie tego organu z [...].03.2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności "odwołania" wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej na postanowienie Prezydenta Miasta S. W. z [...].09.2008 r. nr [...] odmawiającego pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości i wniosło o jej odrzucenie względnie o oddalenie. W ocenie organu skarga nie zawiera zarzutów wobec postanowienia SKO z .[...].03.2009 r., a koncentruje się wokół historii ubiegania się o sprzedaż działki budowlanej od Spółdzielni Mieszkaniowej w S. W. Zdaniem SKO skarga nie czyni zadość wymogom ustawy – Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie określa, w jaki sposób zaskarżone postanowienie naruszać ma interes prawny skarżącej. W dalszej części odpowiedzi na skargę przytoczono motywy zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że postanowieniem z [...].09.2008 r. [...] Prezydent Miasta S. W. odmówił pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości – działki nr 1323/143, jako niezgodnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z [...].02.2008 r. Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła C. N. Kolegium, działając na zasadzie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność "odwołania". W swoim postanowieniu SKO wyeksponowało, że C. N. jest wyłącznie dzierżawcą kiosku posadowionego na terenie, którego wieczystym użytkownikiem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. W., zatem stroną postępowania o podział nieruchomości może być wyłącznie właściciel tej działki – Gmina Miasto S. W. oraz ta spółdzielnia. Wnoszącej zażalenie doręczano postanowienie organu I instancji wyłącznie "do wiadomości", zatem nie posiadała legitymacji do wniesienia zażalenia. W dalszej części swych wywodów kolegium przytoczyło stanowisko prezentowane w judykaturze odnośnie podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania o podział nieruchomości (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13.06.2006 r. sygn. "SAM/a" 1518/05, oraz z 15.12.2005 r. I "SAM/a" 558/05). W konkluzji zaskarżonego postanowienia, jak i odpowiedzi na skargę stwierdzono, że "następuje niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych bowiem wniesione zostało przez podmiot – Panią C. N. nie posiadający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia". Pismem procesowym z 30.09.2009 r. (data wpływu do Sądu) C. N. wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci wezwania Spółdzielni Mieszkaniowej w S. W. do zapłaty w sprawie dotyczącej czynszu za bezumowne korzystanie z gruntu. Pismem z 12.10.2009 r. Cz. N. wniosła o włączenie do akt sprawy kopii dokumentów wymienianych w piśmie z 30.09.2009 r. oraz kopii postanowienia Prezydenta M. S. W. z 19.03.2009 r., mapy do projektu zagospodarowania działki nr 1323/143 oraz domagała się przesłuchania w charakterze świadka W. M., który miał uczestniczyć w spotkaniach z władzami spółdzielni oraz brał udział w jej walnym zgromadzeniu. Skarżąca w piśmie szczegółowo opisała swój spór ze spółdzielnią mieszkaniową. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca w spółdzielni mieszkaniowej nie tyle upatruje strony przeciwnej procesu sądowoadministracyjnego, ile kwestionuje stanowisko zajmowane przez tę spółdzielnię. Pełnomocnik skarżącej wycofał wniosek o przesłuchanie świadka, podtrzymał pisemny wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów przedstawianych w pismach C. N. z 30.09.2009 r. i z 12.10.2009 r. Wniosku tego Sąd nie uwzględnił. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd, nie będąc związanym zarzutami skargi, uwzględnił z urzędu. Wniosek SKO o odrzucenie skargi motywowany jej brakami formalnymi, zdaniem Sądu nie może zostać uwzględniony. W myśl art. 57 § 1 Ppsa skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, 2) oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Skarga C. N., do której dołączono kopię postanowienia SKO, niewątpliwie określa jej przedmiot i wskazuje organ administracji publicznej, którego działalność zakwestionowano. Co się tyczy wskazania naruszenia prawa lub interesu prawnego to wymóg ten, zdaniem Sądu, został także spełniony. W literaturze wskazuje się, że art. 57 § 1 pkt 3 Ppsa nie wymaga przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu (przepisów) prawa, który został naruszony. Wymóg skargi będzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże – nawet w sposób bardzo ogólny – na czym polega jego zdaniem naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności (wyrok NSA z 28.02.2006 r. I OSK 528/05 (System Orzecznictwa Lex nr 194352). W konsekwencji skarżącego nie można wzywać do uzupełnienia w trybie art. 49 Ppsa braku skargi polegającego na nieokreśleniu lub niedostatecznym określeniu naruszenia prawa lub interesu prawnego, ponieważ uchybienie to – nawet jeśli występuje – nie stoi na przeszkodzie uzyskania prawidłowego biegu przez skargę (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 196). Zarzuty zawarte w skardze, których adresatem są organy Spółdzielni Mieszkaniowej w S. W. nie mają w sprawie, którą rozpoznaje Sąd, a której przedmiotem jest ocena legalności, czyli zgodności z prawem postanowienia SKO stwierdzającego niedopuszczalność "odwołania" od postanowienia Prezydenta Miasta S. W., żadnego znaczenia. Spór między skarżącą a organami spółdzielni mieszkaniowej na tle korzystania z gruntu, dokonania jego podziału, dla oceny legalności przedmiotu skargi jest relewantny. Sąd nie podziela zasadniczego poglądu, wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, jakoby wniesienie środka zaskarżenia przez podmiot, który nie posiada do tego legitymacji procesowej, uprawniało do wydania postanowienia opartego na dyspozycji art. 134 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że w ocenie organu C. N. miała wnieść zażalenie. Postanowienie Prezydenta Miasta S. W. z [...].09.2008 r. nr [...] zawiera pouczenie o prawie wniesienia zażalenia, tak zresztą formalnie w części dyspozytywnej zaskarżonego postanowienia określono środek zaskarżenia strony, z tej przyczyny Kolegium nie mogło stwierdzić niedopuszczalności "odwołania", ale co najwyżej zażalenia. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie zastosowanie będzie miał oczywiście art. 134 k.p.a., z tym że w postępowaniu zażaleniowym przedmiotem uwagi organu II instancji jest środek prawny noszący nazwę zażalenie, a nie odwołanie. W myśl art. 2 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.), organy te są właściwe nie tylko do rozpatrywania odwołań, ale także i zażaleń na postanowienia. Niezależnie od tego uchybienia Kolegium, które mogło być sprostowane, o ile uznać że organ II instancji omyłkowo skonstruował treść rozstrzygnięcia, to Sąd zauważa, że brak legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego zażalenie, nie uprawnia organu II instancji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia po myśli art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W ocenie Sądu aktualne pozostaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu 7 sędziów tego Sądu z 5.07.1999 r. OPS 16/98 (opublik. ONSA 4/199, poz. 11). Według tego stanowiska stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uchwała ta w ocenie tut. Sądu ma w pełni zastosowanie także w razie wniesienia zażalenia przez podmiot do tego nielegitymowany materialnie. Jak to już uprzednio wskazano, w konsekwencji odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań w postępowaniu zażaleniowym, stwierdzenie iż podmiot wnoszący zażalenie nie jest czynnie do tego legitymowany, albowiem nie posiadać ma własnego interesu prawnego do zakwestionowania wydanego przez I instancję postanowienia, winno prowadzić do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a.) nie zaś do stwierdzenia jego niedopuszczalności. W realiach przedmiotowej sprawy prowadzi to do wniosku, że zaskarżone postanowienie zapadło z obrazą art. 134 k.p.a., w ocenie Sądu zachodzi zatem podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa do jego uchylenia. Na marginesie powyższych uwag wypada zauważyć, że SKO nie przeanalizowało wywodów zawartych w przywołanym przez ten organ wyroku WSA w Warszawie z 15.12.2005 r. I SA/Wa 558/05 (a nie jak w odpowiedzi na skargę "I SAM/a 558/05"). W cyt. wyroku sąd administracyjny oddalił skargę na postanowienie organu rozpoznającego zażalenie od postanowienia opiniującego podział nieruchomości. Organ zażaleniowy w cyt. sprawie uchylił postanowienie opiniujące podział i umorzył postępowanie organu I instancji właśnie z powodu braku legitymacji do złożenia wniosku o podział nieruchomości. Kolegium powołując się na cyt. wyrok nie wyciągnęło z niego refleksji w aspekcie wydanego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność "odwołania". W myśl art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu zalegające w aktach sprawy postanowienia SKO z [...].10.2008 r. nr [...] oraz z [...].12.2008 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym z nich na skutek wniesienia zażalenia przez C. N. SKO działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwróciło wnioskodawczyni zażalenie. W uzasadnieniu tego postanowienia kolegium wywiodło, że skoro wnosząca zażalenie kwestionuje działania organów spółdzielni, to w sprawie właściwy jest, po ewentualnym postępowaniu wewnątrz-spółdzielczym, sąd powszechny. Z akt sprawy nie wynika, z jakich przyczyn SKO tak określiło przedmiot zażalenia, skoro w piśmie p.o. wiceprezesa kolegium z 24.10.2008 r. skierowanym także do C. N. (k. 7 akt administracyjnych), informującym iż jej zażalenia organ nie załatwi w obowiązującym terminie, jako przedmiot zażalenia określono postanowienie Prezydenta Miasta S. W. z [...].09.2008 r. w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki. Powołany w podstawie prawnej postanowienia SKO z [...].10.2008 r. art. 66 § 3 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy w ocenie organu podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z jego treści nie da się ustalić właściwego organu, względnie gdy z treści podania wynika, że do jego rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny. Kolegium umknęło jednak, iż przepis ten nie może mieć zastosowania w fazie postępowania odwoławczego, uregulowanego rozdziałem 10 "Odwołania" Działu II k.p.a. SKO zwróciło podanie, stanowiące zażalenie na postanowienie organu gminy. SKO pominęło przy tym treść ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm., zwana dalej "Usko"). Zgodnie z art. 1 ust.1 Usko samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu m.in. przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, zaś z mocy art. 2 Usko, w sprawach o których mowa w art. 1 ust.1 cyt. ustawy, kolegia są właściwe w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia. Skoro zatem skarżąca wniosła zażalenie, rolą SKO, jako organu wyższego stopnia było rozpatrzenie tego zażalenia, zgodnie z regułami k.p.a. Wydanie w takiej sytuacji postanowienia zwracającego podanie (zażalenie), z powołaniem się na art. 66 § 3 k.p.a., w ocenie Sądu nastąpiło z rażącym naruszeniem cyt. przepisu, a także art. 1 ust. 1 oraz art. 2 Usko. Z tych przyczyn postanowienie SKO z [...].10.2008 r. dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa. Pogląd o niedopuszczalności stosowania art. 66 § 3 k.p.a. w toku postępowania instancyjnego wyraził tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 9.01.2008 r. II SA/Rz 508/07 w sprawie, w której stroną było SKO. Z kolei rozpoznając postanowieniem z [...].12.2008 r. zażalenie C. N. na postanowienie SKO z [...].10.2008 r. o zwrocie zażalenia, SKO dopuściło się także rażącego naruszenia prawa, a to art. 138 § 2 k.p.a. SKO w postanowieniu z [...].10.2008 r. zwracając C. N. zażalenie pouczyło, że na to postanowienie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca z takiego środka skorzystała (błędnie nazywając je odwołaniem – por. k. 10 akt administracyjnych), a organ uchylił własne postanowienie z [...].10.2008 r. i przekazał sprawę "do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". Rzecz jednak w tym, że w następstwie tego postanowienia, SKO wydało postanowienie objęte następnie wniesioną do sądu administracyjnego skargą. Przyjąć zatem należy, że kolegium w postanowieniu z [...].12.2008 r. traktując o "organie I instancji" miało na myśli siebie – SKO. Zdaniem Sądu przed SKO, które rozpoznaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaną przez ten organ decyzją lub postanowieniem, nie ma zastosowania przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. nie jest związany z cechą dewolutywności, a do tego wniosku przepisy dotyczące odwołań (zażaleń) stosuje się odpowiednio (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.). Postanowienie to narusza również zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), albowiem w sprawie kolejno zapadły trzy rozstrzygnięcia: postanowienie Prezydenta S. W. z [...].09.2008 r., postanowienie SKO z [...].10.2008 r. i kolejne postanowienie tego samego organu z [...].12.2008 r. Z tego względu ostatnie z tych postanowień wydano, zdaniem Sądu z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. Te okoliczności nakazywały zatem stwierdzenie nieważności obu postanowień SKO, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Niezależnie od powyższych wywodów prowadząc ponownie postępowanie SKO zwróci uwagę na to, że pismo, mające być zażaleniem C. N., a nie odwołaniem, jak to stwierdzono w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia, w związku z wydanym przez Prezydenta Miasta S. W. postanowieniem negatywnie opiniującym podział działki, a opatrzone datą 15.09.2008 r., zostało tak skonstruowane, że jako podmiot skarżony został wskazany "Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej w S. W.", skarżąca w kolejnym piśmie procesowym z 18.09.2008 r. konsekwentnie wskazuje na ten podmiot, którego działania kwestionuje. Z treści zażalenia nie wynika ponadto, aby skarżąca była niezadowolona z treści wydanego przez Prezydenta Miasta S. W. postanowienia. Treść art. 128 k.p.a., mającego odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym wskazuje, że zażalenie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z niego wynika, że strona jest niezadowolona z wydanego postanowienia. SKO rozważy potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem C. N., w trakcie której pouczy skarżącą o treści art. 128 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w aspekcie niezbędnego składnika środka zaskarżenia oraz o konsekwencjach procesowych wniesienia takiego środka, który nie spełnia wymogów ustawy oraz niedopełnienia w wyznaczonym terminie jego braku formalnego. Obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa spoczywa na organie administracji publicznej (art. 9 k.p.a.). W ocenie Sądu obowiązkowi temu organ skarżony uchybił, co dodatkowo uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd opatrzył wyrok klauzulą ochrony tymczasowej po myśli art. 152 Ppsa. Ponieważ skarżąca w piśmie procesowym z 20.07.2009 r. wniosła o przyznanie zwrotu kosztów, Sąd uwzględniając skargę, zasądził na jej rzecz koszty postępowania na podstawie art. 200 Ppsa.