I SA/Wr 575/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca), Sędziowie: SWSA Anetta Makowska-Hrycyk, SWSA (del.) Małgorzata Dziemianowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi S. D. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt [...] I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Przedmiotem skargi S. D. (dalej: skarżący, strona) jest niewykonanie przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr [...], którym Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ administracyjny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyznał też od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł. 1.2. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 21 stycznia 2021 r. 1.3. Pismem z dnia 17 marca 2021 r. skarżący skierował do Wojewody wezwanie do wykonania powyższego wyroku. 1.4. Pismem z dnia 12 maja 2021 r. Wojewoda wezwał stronę o uzupełnienie dokumentów. Z kolei, pismem z dnia 13 maja 2021 r. zlecił wypłacenie stronie kwot wynikających z ww. wyroku. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze wniesionej w dniu 22 kwietnia 2021 r., skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego) zarzucił niewykonanie przez Wojewodę powyższego wyroku w zakresie punktów II, IV i V, tj. wydania aktu kończącego postępowanie, wypłaty zasądzonej kwoty od organu oraz nieuiszczenia zasądzonych kosztów procesu. Wobec powyższego skarżący wniósł o: wymierzenie Wojewodzie grzywny, wydanie aktu kończącego postępowanie, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ nie wykonał w terminie obowiązków nałożonych w ww. wyroku. Również wezwanie do wykonania wyroku z dnia [...] marca 2021 r. nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący uzasadnił tym, że brak wypłaty kwot zawartych w wyroku nie tylko wskazuje na naganny stosunek organu do orzeczenia sądowego, ale również skutkuje ponoszeniem dalszych kosztów przez skarżącego, który celem egzekucji wyroku musi korzystać z pomocy prawnej i de facto nie rozumie takiego zachowania organu wobec jego osoby jako obcokrajowca. Nadto na decyzję czeka już 9 miesięcy. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że wniosek o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej, jest bezzasadny. Wskazał, że do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę (26 maja 2021 r. – dopisek Sądu) strona nie przedłożyła dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Aktualnie organ oczekuje na uzupełnienie materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia sprawy. Wojewoda wyjaśnił też, że niezachowanie terminu zakreślonego ww. wyrokiem, jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz braku wystarczającej obsługi kadrowej do terminowej obsługi spraw. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się w części uzasadniona. 3.2. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. 3.3. W niniejszej sprawie skarżący spełnił wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czego organ nie kwestionuje, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia 17 marca 2021 r., nie zaś jak podano w skardze – z dnia 5 marca 2021 r. W aktach sprawy brak jest bowiem wezwania z dnia 5 marca 2021 r. 3.4. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). 3.5. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2020 r., wyznaczył Wojewodzie termin 14 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku były doręczone Wojewodzie w dniu 21 stycznia 2021 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 4 lutego 2021 r. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku i pozostawał w sprawie całkowicie bezczynny. Podjęcie pierwszej czynności przez organ zmierzającej do wykonania wyroku, nastąpiło natomiast dopiero po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku, tj. pismem z 12 maja 2021 r., którym wezwano stronę o uzupełnienie dokumentów. Kolejną czynnością z dnia 13 maja 2021 r. było wykonanie wyroku w części dotyczącej wypłaty skarżącemu kwot wynikających z ww. wyroku. Okoliczności te pozostają jednak bez wpływu na ocenę bezczynności Wojewody w wykonaniu prawomocnego wyroku. Takiego zaniechania organu nie sposób bowiem interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Podjęcie czynności nie tylko po upływie terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku, ale również dopiero po dacie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku, należy ponadto ocenić jako rażące naruszenie art. 170 p.p.s.a. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i ilość podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. 3.6. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. 3.7. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ w tym terminie nie podjął jakiegokolwiek działania w kierunku wykonania wyroku, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku Strony z dnia 2 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku strony miały miejsce dopiero po upływie prawie 4 miesięcy po otrzymaniu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. 3.8. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, to zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że na mocy przedmiotowego wyroku z dnia [...] września 2020 r., którym w sprawie została stwierdzona przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, skarżący otrzymał już sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Podkreślić też trzeba, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia skarżącego pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania, jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący bowiem przede wszystkim wskazał na niczym potwierdzoną okoliczność ponoszenia kosztów, których celem jest egzekucja zasądzonych w wyroku kwot. W konsekwencji Sąd uznał, że wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję z tytułu niewykonania wyroku pełni wymierzona organowi grzywna w wysokości 2.000 zł. Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. 3.9. Oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała również ta część skargi, w której wniesiono o zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego postępowanie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie już bowiem zapadło w ww. prawomocnym wyroku. Ponadto, powołane wyżej przepisy regulujące kompetencje Sądu w zakresie orzekania w sprawie ze skargi na niewykonania wyroku, nie przewidują możliwości wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wyznaczenia organowi kolejnego terminu do zakończenia postępowania. 3.9. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wydane zostało na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. 3.10. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a