I OSK 38/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 701/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 701/16 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie, wszczęte na wniosek spółki X Sp. z o.o. w T., w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015, poz. 1774), powoływanej dalej jako "u.g.n.", za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność Gminy [...], oznaczone geodezyjnie numerami od [...] do [...], położone w miejscowości [...], gmina [...]. Organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. pismem z [...] października 2015 r., znak [...] zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r., znak [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], stanowiących własność spółki X Sp. z o.o. W związku z tym postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. na wniosek Gminy [...] zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania, do czasu zakończenia wyżej wskazanego postępowania. Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. w części, w jakiej stwierdza ona, że z mocy prawa podlegają przejęciu na własność Gminy Łysomice, z dniem uprawomocnienia się tejże decyzji, grunty wydzielone pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiące działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Na tej podstawie Starosta uznał, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka X Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n., przez jego niewłaściwe zastosowanie a także art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a", przez brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zdaniem Spółki, jakkolwiek z sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wynika, że orzeczono o nieważności decyzji Wójta Gminy [...] również w części dotyczącej działki nr [...], to z uzasadnienia decyzji wynika wprost, że prawo własności co do tej działki przeszło z mocy prawa na własność Gminy [...] z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję z [...] stycznia 2012 r. Działka ta jest bowiem przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę publiczną – ulica klasy lokalnej (oznaczenie w planie – [...]). W tej sytuacji, zdaniem Spółki, nie było podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, przynajmniej w części dotyczącej działki nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] listopada 2015 r. stwierdziło nieważność zapisów decyzji podziałowej w części wskazującej na przejęcie z mocy prawa na własność Gminy [...] gruntów wydzielonych pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiących działki o numerach od [...] do [...]. Kolegium nie stwierdziło natomiast nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej wydzielenia działek o numerach [...] do [...], w związku z czym decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. wywołuje w tym zakresie skutki prawne. Wojewoda zwrócił uwagę, że z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że zbędne było orzekanie w decyzji podziałowej o przejściu z mocy prawa na własność gminy wskazanych działek. Fakt ten bowiem zaistniał od dnia, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, w stosunku do tych z wydzielonych działek, które były w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod drogi publiczne – a więc do działki nr [...]. Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania w stosunku do wszystkich działek objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania była przedwczesna. Wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] powinien, wziąć pod uwagę wywód zawarty w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. dotyczący przejścia z mocy prawa działki nr [...] na własność Gminy [...], z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda wskazał ponadto na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego polegającego na podjęciu niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia przeznaczenia w planie działek o numerach od [...] do [...] oraz pozyskania dowodów dotyczących ewentualnych negocjacji w kwestii polubownego ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], a następnie potencjalnego zlecenia wyceny tej działki. Gmina [...] wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze wniosła o stwierdzenie jej nieważności lub ewentualnie uchylenie, z uwagi na rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 § 1 K.p.a. przez sprzeniewierzenie się zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. podjęcie rozstrzygnięcia stojącego w sprzeczności z ostateczną i niewzruszoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że z istniejących rozbieżności między sentencją a uzasadnieniem decyzji z [...] listopada 2015 r. organ II instancji wywodzi niedopuszczalne skutki prawne, przyznając prymat uzasadnieniu decyzji nad jej jednoznaczną i jasną sentencją. Zdaniem skarżącej, nawet w sytuacji kiedy uzasadnienie decyzji jest niespójne z jej osnową, to osnowa rozstrzyga o treści aktu prawnego i rodzi skutki prawne. Powołując się na judykaturę wskazała, że niedopuszczalne jest wywodzenie z uzasadnienia decyzji praw i obowiązków stron. Zwróciła ponadto uwagę, że ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest ostateczna i Starosta [...] jest związany jej sentencją. W związku z tym, w jej ocenie, wysoce naganne są zalecenia Wojewody zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, co do czynności, które Starosta ma podjąć w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie Wojewoda nie jest uprawniony do kwestionowania lub próby zmiany rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podejmowane w tym zakresie działania stanowią zaś rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gminy [...] uznając, że zasadne jest stanowisko Wojewody w zakresie, w jakim uznał on, że postępowanie administracyjne, toczące się z wniosku X Sp. z o.o. w T. w sprawie ustalenia odszkodowania za działki przejęte na własność gminy, nie stało się bezprzedmiotowe, zatem brak było podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd uznał za niesporne w sprawie, że ostateczną decyzją z [...] stycznia 2012 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 98 u.g.n., w związku z uchwałą Rady Gminy [...] z [...] maja 2011r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi [...] (Dz. Urz. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] lipca 2011 r.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki X Sp. z o.o., orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości [...], stanowiących własność Spółki, polegającym na wydzieleniu z przedmiotowej nieruchomości (zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji) działek gruntu o numerach wraz z odpowiadającymi im powierzchniami: - od [...] do [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, - [...] przeznaczona pod energetyczna stacje transformatorową, - [...] przeznaczona pod przepompownię ścieków sanitarnych, - od [...] do [...] przeznaczone pod drogi publiczne dojazdowe, - [...] i [...] przeznaczone pod ciąg komunikacji pieszej, - od [...] do [...] przeznaczone pod wody powierzchniowe śródlądowe, - [...] przeznaczona pod zieleń izolacyjną. Jednocześnie organ stwierdził, że z mocy prawa podlegają przejęciu na własność Gminy [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, grunty wydzielone pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiące działki od nr [...] do [...]. Niesporne jest również, że z uwagi na wszczęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji podziałowej w części w jakiej stwierdzono przejęcie z mocy prawa na własność Gminy gruntów wydzielonych pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiące działki o numerach [...]-[...], Starosta [...] postanowieniem z [...] grudnia 2015r., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte działki. Następnie, pomimo wniosku strony o podjęcie postępowania w sprawie, Starosta [...], nie podjął zawieszonego postępowania, a nadto nie informując, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, decyzją z [...] lutego 2016r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu organ I instancji bez wyjaśnienia okoliczności sprawy i bez analizy treści decyzji podziałowej dowolnie i błędnie stwierdził brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Przy czym nie wykazał, aby sprawa stała się bezprzedmiotowa czy to w aspekcie podmiotowym lub przedmiotowym. Nadal bowiem istnieje żądanie pochodzące od strony legitymowanej do żądania odszkodowania, inicjujące postępowanie administracyjne, w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2013 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości przez wydzielenie działek gruntu między innymi działek od nr [...] do nr [...], co do których odszkodowania domaga się wnioskodawca. Jednoznaczna decyzja nadzorcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] listopada 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...], w części, która została wydana bez podstawy prawnej, w jakikolwiek sposób nie może odnieść skutku w stosunku do tej części decyzji podziałowej, która nawet nie była objęta postępowaniem nieważnościowym. Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozpoznając sprawę, co do jej istoty prawidłowo uchylił wadliwą decyzję organu I instancji. To organ właściwy w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania winien, w szczególności wobec treści decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r., przeprowadzić postępowanie celem ustalenia czy zaszły przesłanki, określone w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał ponadto, że w związku z wydzieleniem działek może dojść do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Gmina [...] wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 § 1 K.p.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, sprzeniewierza się zasadzie trwałości ostatecznych decyzji, tj. stoi w sprzeczności z ostateczną i niewzruszoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] listopada 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] w części, w jakiej stwierdza ona, że z mocy prawa podlegają przejęciu na własność Gminy [...] z dniem uprawomocnienia się ww. decyzji, grunty wydzielone pod drogi i ciągi komunikacji pieszej stanowiące działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; 2) art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. przez dokonanie w toku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nieuprawnionej wykładni i kontroli ostatecznej niewzruszonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] listopada 2015 r. w sposób sprzeczny z osnową samej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co stanowi rozstrzygnięcie wykraczające poza granice niniejszej sprawy, a także stanowi orzeczenie na niekorzyść skarżącego, a zarazem sprzeciwia się zasadzie trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu, kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda [...] w piśmie z [...] grudnia 2016 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 § 1 K.p.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w sprawie nie był przez Sąd I instancji w ogóle stosowany. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie art. 151 P.p.s.a., który był stosowany. Niemniej jednak nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji jego naruszenia. Skarga kasacyjna upatruje naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Taka wada prawna nie została też wykazana przez skarżącą kasacyjnie Gminę [...]. W istocie okoliczności, które wskazuje Gmina dotyczą oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] listopada 2015 r. o stwierdzeniu nieważności w części decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. Okoliczności te zaś podlegają ocenie w kontekście przesłanek wynikających z art. 98 ust. 3 u.g.n., tj. czy w sprawie o ustalenie odszkodowania można przyjąć, że określone działki gruntu zostały wydzielone w wyniku podziału pod drogi publiczne. Wadliwa ocena tych okoliczności przez Sąd I instancji mogłaby oznaczać naruszenie P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami K.p.a. dotyczącymi oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (np. art. 80 K.p.a.). W żadnym razie taka ewentualna wadliwa ocena nie może być rozpatrywana jako rażące naruszenie prawa, którym dotknięta jest zaskarżona decyzja. Nie można też przyznać racji skarżącej kasacyjnie Gminie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. przez dokonanie w toku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nieuprawnionej wykładni i kontroli ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] listopada 2015 r. w sposób sprzeczny z osnową decyzji, co stanowi rozstrzygnięcie wykraczające poza granice niniejszej sprawy, a także stanowi orzeczenie na niekorzyść skarżącego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika jasno, że Sąd nie objął kontrolą legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] listopada 2015 r. Sąd wskazał wręcz, że decyzja Kolegium, zapadła w odrębnym postępowaniu administracyjnym i nie podlega kontroli legalności w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym (s. 11). Wypowiedź Sądu I instancji odnosząca się do treści powyższej decyzji musi być rozumiana wyłącznie jako ocena okoliczności sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., tj. tych okoliczności, które wskazują, czy zaistniały przesłanki ustalenia odszkodowania za grunt, z którego w wyniku podziału wydzielono działki przeznaczone pod drogi publiczne, a konkretnie, czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że postępowanie w przedmiocie odszkodowania nie stało się bezprzedmiotowe. Sąd dalej w uzasadnieniu stwierdził, że to organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, wobec treści w szczególności zapisów decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. o przeznaczeniu wydzielonych na skutek podziału działek o numerach [...] - [...] pod drogi publiczne dojazdowe, przeprowadzić powinien postępowanie celem ustalenia czy zaszły przesłanki, określone w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Wypowiedź Sądu I instancji nie doprowadziła przy tym z pewnością do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego kasacyjnie. Tak jak było to już powiedziane, to, czy istnieją przesłanki ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., będzie przedmiotem oceny Starosty [...]. W niniejszym postępowaniu ocenie podlegała wyłącznie kwestia zasadności umorzenia postępowania w sprawie. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 – P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).