I GSK 1030/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 817/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 817/20 oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie wniósł J. S., zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił I) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r. str. 69 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 311; dalej: ustawa o płatnościach), obowiązującego w zastosowanym brzmieniu od dnia 15 marca 2016 r., wprowadzonego na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 337) poprzez: 1) brak zastosowania tego przepisu w stosunku do Skarżącego i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły kumulatywnie przesłanki do jego zastosowania a zwłaszcza ta, że błąd popełniony przez organ został spowodowany przez Skarżącego; 2) niewłaściwe zastosowanie przejawiające się zastosowaniem tego przepisu w stosunku do Skarżącego w całym roku 2016 r., podczas gdy przepis w zastosowanym w decyzji I i decyzji II instancji w brzmieniu obowiązuje od [...].03.2016 r., a w związku z tym w stosunku do Skarżącego, jako adresata dyspozycji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach przepis ten nie powinien być stosowany co najmniej za cały rok 2016 ponieważ obowiązywał w przedmiotowym brzmieniu w części tego roku 2016, natomiast przepis ten w zastosowanym brzmieniu nie obowiązywał gdy złożenie wniosku dotyczącego całego roku było możliwe. W konsekwencji wydania zaskarżonego wyroku, w którym WSA oddalił skargę oraz uznał, iż pobranie środków było nieprawidłowe należy uznać za wadliwe. 3) błędną wykładnię, co przejawiło się uznaniem, że wymogiem uzyskania przedmiotowej płatności bezpośredniej było posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości rolnych opisanych poniżej w całym roku 2016, podczas gdy wymóg ten wynikający z przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wszedł w życie dopiero [...].03.2016 r. a na podstawie opisanych ustaw nie obowiązuje i nie obowiązywał wstecz, tj. co najmniej w stosunku do uprawnień beneficjentów we wcześniejszym okresie przed wejściem opisanej ustawy w życie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu winno uwzględniać fakt, że wniosek o przyznanie dopłat winien być złożony do [...].05.2016 r., zatem w momencie gdy istniała możliwość złożenia wniosku o płatność bezpośrednią do [...].03.2016 r., natomiast Skarżący bezwzględnie nie był zobowiązany do wykazania tytułu prawnego do uzyskania przedmiotowej dopłaty, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku. 4) poprzez błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, że według omawianego przepisu Skarżący jako beneficjent winien wykazać tytuł prawny do opisanych nieruchomości rolnych, np. wynikający z bliżej nieokreślonej urnowy z ANR, lub poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do wymienionych działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zwanego dalej ,,ZWRSP", podczas gdy przepis ten w sensie językowym do [...].03.2016 r. nie zawierał odniesienia do tytułu prawnego, a ponadto przed jak i po tej dacie nie uzależniał skuteczności wniosku o płatność bezpośrednią od złożenia opisanego wniosku w formie żądanej przez organ I i II instancji. II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. art. 220 § 1 pkt 2 ppkt b) k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak wykorzystania dokumentów i informacji zgromadzonych w księgach wieczystych dla przedmiotowych nieruchomości, w których znajdują się dane właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości, które to fakty i stan prawny są możliwe do ustalenia na podstawie rejestrów publicznych, co skutkowało nie zgromadzeniem i nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego pominięciem takich dowodów. Na naruszenie tych przepisów wynika również z faktu, że brak wskazania w uzasadnieniu decyzji I i decyzji II przyczyn dla których odmówiono tym dowodom z treści ksiąg wieczystych wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty te jako urzędowe zostały sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W konsekwencji doprowadziło to do podjęcie decyzji, w której organ uznał, iż pobranie środków było nieprawidłowe należy uznać za wadliwe; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność własności lub współwłasności przedmiotowych nieruchomości wynikających z ksiąg wieczystych ich dotyczących. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Działając na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi bez przeprowadzania rozprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie I petitum skargi kasacyjnej związany z brakiem zastosowania i niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności oraz art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, ewentualnie wskazanie, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a dodatkowo, w odniesieniu do naruszeń procesowych – uzasadnienie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści. W realiach tej sprawy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił na czym polegało wadliwe zastosowanie art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 r. Nie wyjaśnił również na czym polegała wadliwa wykładnia tego przepisu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zweryfikować zaskarżonego orzeczenia z perspektywy zastosowania oraz wykładni ww. przepisu prawa, a zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony. Odnosząc się do zarzutów zawartych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 1 noweli i wszedł w życie z dniem 15 marca 2016 r., co z kolei wynika z art. 5 noweli. Należy zatem dojść do wniosku, że skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 r. w dniu [...] czerwca 2016 r. uruchomienie tego postępowania nastąpiło już w nowym stanie prawnym, w którym funkcjonował już sporny art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Oznacza to, że w sprawie nie miał zastosowania art. 4. ust. 1 noweli, zgodnie z którym do płatności bezpośrednich, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 1, oraz do pomocy finansowej, o której mowa w ustawie zmienianej w art. 2 oraz w art. 3, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności i tej pomocy: 1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe. W dalszej kolejności należy wskazać, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wszedł w życie 15 marca 2016 r., a zatem przed 31 maja tego roku, co oznacza, że wynikający z tego przepisu warunek posiadania przez rolnika tytułu prawnego do działki na dzień 31 maja danego roku, był możliwy do zrealizowania, a skarżący był zobowiązany do wykazania tego tytułu prawnego. W związku z powyższym zarzut wadliwej wykładni art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach oraz art. 1 pkt 1 noweli okazał się nieuzasadniony. Nieuzasadnione okazały się również zarzuty natury procesowej zawarte w punkcie II petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł mianowicie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ust 2 ww. aktu prawnego w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Wreszcie w myśl postanowień art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przywołanych wyżej regulacji wynika zatem, że organ administracyjny jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to jednak nie jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W tym zakresie kluczową pozycję zajmuje strona postępowania, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Dodać należy, że nawet podjęcie przez organy administracyjne w tej sprawie stosownych kroków dowodowych, o których mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w żaden sposób nie wpłynęłoby na okoliczność naruszenia przez skarżącego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu nie dopatrzył się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. art. 220 § 1 pkt 2 ppkt b) k.p.a., a w dalszej konsekwencji również art. 80 k.p.a. Powyższe spostrzeżenie prowadzi również do wniosku o niezasadności zarzutu wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.