II GSK 123/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Cezary Pryca (spr.) NSA Czesława Socha Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1909/06 w sprawie ze skargi A. M. od zawiadomienia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1909/06, odrzucił skargę A. M. od zawiadomienia Ministra Sprawiedliwości z 13 lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie wyniku pisemnego egzaminu radcowskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym. A. M. wnioskiem z 9 marca 2006 r. wystąpił do Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Pismem z 27 marca 2006 r. Okręgowa Izba Radców Prawnych w W. poinformowała kandydata o dopuszczeniu do egzaminu pisemnego, wyznaczając jego termin w dniach 26 i 17 kwietnia 2006 r. Po złożeniu egzaminu pisemnego Komisja egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., Uchwałą z 15 maja 2006 r., nr [...], poinformowała A. M., że uzyskał z egzaminu 75,5 punktów i z uwagi na to, że minimalna wymagana ilość punktów wynosiła 130, nie został dopuszczony do części ustnej egzaminu. Na skutek złożonego odwołania Minister Sprawiedliwości, pismem z 13 lipca 2006 r., zawiadomił A. M., że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji stwierdził, że do jego kompetencji należało jedynie sprawdzenie pod względem formalnym czy egzamin został przeprowadzony prawidłowo oraz czy ilość punktów obliczona przez komisję egzaminacyjną była właściwa. W ocenie organu egzamin został przeprowadzony zgodnie z wymogami ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie powołania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Z treści protokółu egzaminacyjnego wynika, że A. M. uzyskał z egzaminu pisemnego niewystarczającą ilość punktów i dlatego nie został dopuszczony do ustnej części egzaminu. Wskazując art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych organ administracji stwierdził, że wykonując jedynie nadzór formalny nad działalnością komisji egzaminacyjnej, nie jest uprawniony do dokonywania ponownych ustaleń faktycznych i w ramach kontroli odwoławczej nie posiada uprawnień przysługujących tej komisji, w szczególności nie posiada uprawnień polegających na ponownym sprawdzeniu pracy pisemnej. Traktując powyższe zawiadomienia jako decyzję administracyjną A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylanie i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że wskazany zakres kontroli przez Ministra Sprawiedliwości został oceniony błędnie, gdyż powinien mieć charakter merytoryczny a nie jedynie formalny. Kontroli Sądu podlega sprzeczność pomiędzy przyznaną ilością punktów, a uzasadnieniem uchwały. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucając skargę Sąd wskazał, że z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, dotyczy działalności wykonywanej przez organy administracji publicznej w zakresie ich właściwości. Organy te są powołane, stosownie do art. 104 i art. 123 k.p.a., do wydawania decyzji administracyjnych lub postanowień, a także do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków strony postępowania wynikających z przepisów prawa. Natomiast przedmiot sprawy załatwianej przez organ administracji publicznej wyznaczają przepisy prawa materialnego, które łącznie z przepisami o właściwości organów określają prawa i obowiązki stron oraz organy właściwe do ich realizacji. Sąd podał, że stosownie do art. 31 ust. 2 ustawy o radcach prawnych od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę radców prawnych oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez radę okręgowej izby radców prawnych w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w terminie 30 dni od doręczenia odwołania, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 361 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin radcowski przeprowadzają komisje, o których mowa w art. 331 ust. 1 powołanej ustawy. Komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych i upoważnione są do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, natomiast przepis art. 337 ustawy o radcach prawnych reguluje kwestie wyłączenia członków tej komisji. Stosownie do art. 369 ust. 1 i ust. 2 ustawy o radcach prawnych, po przeprowadzeniu egzaminu radcowskiego komisja ustala wynik zdającego w drodze uchwały i ogłasza wyniki egzaminu radcowskiego. Od uchwały komisji służy zdającemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Sąd wskazał, że Minister Sprawiedliwości na skutek odwołania bada jedynie prawidłowość ustaleń komisji, co do podanych przez nią wyników egzaminu. Badania tego nie wieńczy akt administracyjny, a także nie jest ono czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem nie może podlegać ono kontroli sądu administracyjnego. "Uchwała" komisji egzaminacyjnej, określona w art. art. 369 ust. 1 i ust. 2 ustawy o radcach prawnych faktycznie nie jest aktem administracyjnym lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest również decyzją ani postanowieniem, o których mowa w tym przepisie w pkt 1 - 3, gdyż nie wydaje jej organ administracji publicznej. Wydanie uchwały przez komisję egzaminacyjną w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego nie kończy postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, gdyż nie jest to załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Zatem złożenia odwołania, jak to określa art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, nie można postrzegać jako złożenia środka zaskarżenia obligującego Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, od którego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wydane przez Ministra Sprawiedliwości zawiadomienie, jako odpowiedź na pismo skarżącego, określone przez art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych "odwołaniem", jest inną formą działalności administracji tego organu niezaskarżalną w świetle art. 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej A. M. na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wniesionej przez skarżącego na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z 13 lipca 2006 r. nr [...] w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności określone w tym przepisie (a mianowicie: powołana wyżej skarga jest dopuszczalna, wobec czego brak było - wymienionej w art. 58 § 1 pkt 6 - podstawy do jej odrzucenia), które to naruszenie przepisów o postępowaniu wynika z błędnej wykładni przepisów ustrojowych, tj. art. 3 § 2 pkt 1 względnie art. 3 § 2 pkt 2 względnie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż uchwała nr [...] z 15 maja 2006 r. Komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego i utrzymujące ją w mocy rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z 13 lipca 2006 r., nr [...] nie są żadnym z aktów administracyjnych (ani czynnością), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjna wskazał, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładania zgodnie z którą rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości nie jest ani aktem administracyjnym ani czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. jest bezzasadna gdyż z tego, że Minister Sprawiedliwości rozpoznaje odwołanie od uchwały Komisji egzaminacyjnej "w zakresie dotyczącym wyniku egzaminu", nie wynika, iż jego rozstrzygnięcie nie jest żadnym z aktów administracyjnych (ani czynnością), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Ponadto, w ocenie skarżącego rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości w sytuacji w której stwierdziłby podstawowe naruszenia procedury przez Komisje polegałoby na uchylaniu takiej uchwały, a zatem należy uznać, iż utrzymanie tej uchwały w mocy również jest decyzją administracyjną, względnie innym aktem (czynnością), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Tym samym odwołanie, o którym mowa w art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest środkiem zaskarżenia (bo może doprowadzić - w wypadku uwzględnienia - do uchylenia uchwały Komisji). W ocenie skarżącego również z tego, że uchwała wymienionej Komisji egzaminacyjnej nie kończy postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, nie wynika, że odwołanie od tej uchwały nie jest środkiem zaskarżenia, a w szczególności, uchwała ta może przecież kończyć postępowanie w innej sprawie administracyjnej. Również wykładnia Sądu, zgodnie z którą uchwała nr [...] z 15 maja 2006 r. wymienionej Komisji egzaminacyjnej nie jest żadnym z aktów administracyjnych (ani czynnością), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. jest zdaniem skarżącego bezzasadna ponieważ, z ulokowania Komisji egzaminacyjnej "przy" Ministrze Sprawiedliwości nie wynika, że Komisja nie jest organem administracji publicznej. O tym, czy podmiot jest organem administracji publicznej przesądza wyłącznie to, czy jest on objęty definicją legalną z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Ponadto wprawdzie Komisja egzaminacyjna nie rozstrzyga sprawy indywidualnej w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych, to jednak rozstrzyga z mocy ustawy inną sprawę indywidualną w sposób właściwy dla decyzji administracyjnych. Skarżący wskazał również, że uchwała Komisji egzaminacyjnej posiada wszystkie trzy cechy, dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję ponieważ władczo narzuca swoje stanowisko, wyraźnie wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że postanowienie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem w uzasadnieniu błędnie przyjęto, iż warunkiem dopuszczenia do egzaminu ustnego jest uzyskanie z części pisemnej egzaminu radcowskiego 130 punktów, podczas gdy próg ten wynosił 80 punktów, co wynika z ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Ponadto w uzasadnieniu pominięto, że skarżący podnosił naruszenia przepisów postępowania przez Komisję egzaminacyjną (co zmienia ocenę charakteru skargi wniesionej przez skarżącego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy podkreślić, że zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uznać należy za całkowicie bezzasadny. Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia przez Sąd I instancji, wskazanego wyżej przepisu prawa w błędnej wykładni przepisów art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż działania podejmowane przez Ministra Sprawiedliwości następowały w ramach postępowania, którego celem był wpis A. M. na listę radców prawnych. Przypomnieć także należy, że wniosek A. M. o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego został złożony w dniu 9 marca 2006 r. Złożenie wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego i pozytywna reakcja właściwej Okręgowej Izby Radców Prawnych wyrażająca się w dopuszczeniu wnioskodawcy do egzaminu radcowskiego uruchamia postępowanie, którego efektem końcowym jest uchwała o wpisie na listę radców prawnych bądź uchwała o odmowie wpisu na listę radców prawnych. Wskazane wyżej postępowanie toczyło się w oparciu o stan prawny obowiązujący w 2006 roku. W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawą z 30 czerwca 2005 r. - o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1361), z dniem 1 stycznia 2006 r. zmianie uległ także przepis art. 361 i art. 369 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123 poz. 1059 ze zm.). Z treści art. 361 ust. 1 i ust. 4 ustawy o radcach prawnych wynika, iż egzamin radcowski przeprowadzają komisje egzaminacyjne oraz, że egzamin radcowski składa się z części pisemnej i z części ustnej. Jednocześnie przepis art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wskazuje, że zdający, który uzyskał pozytywną ocenę z części pisemnej egzaminu radcowskiego, przystępuje do części ustnej egzaminu. Oznacza to, że zdający, który nie uzyskał pozytywnej oceny z części pisemnej nie przystępuje do egzaminu ustnego. Ustawodawca nie przewidział na tym etapie postępowania, związanego z egzaminem radcowskim i wpisem bądź odmową wpisu na listę radców prawnych żadnej formy weryfikacji wyniku części egzaminu radcowskiego, jakim jest egzamin pisemny. Dopiero przepis art. 369 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przewidywał, iż po przeprowadzeniu egzaminu radcowskiego (składającego się z części pisemnej i z części ustnej) komisja ustala wynik egzaminu w drodze uchwały. Jednocześnie przepis art. 369 ust. 2 w/w ustawy przewidywał odwołanie od uchwały dotyczącej wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Należy więc stwierdzić, że postępowanie, którego efektem jest ustalenie wyniku egzaminu pisemnego, jest częścią postępowania, którego efektem jest ustalenie wyników egzaminu radcowskiego, które to postępowanie jest częścią postępowania zasadniczego, jakim jest postępowanie o wpis na listę radców prawnych. Wskazane wyżej postępowanie jest więc elementem stanu faktycznego w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że pismo Ministra Sprawiedliwości z 13 lipca 2006 r. wskazujące na prawidłowe ustalenie wyników egzaminu pisemnego nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. We wskazanym wyżej przepisie prawa jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące konkretnych adresatów. Z omawianego przepisu można wnosić, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto należy wskazać, iż zasadnie Sąd I instancji uznał, że komisja egzaminacyjna, o której mowa w art. 361 ust. 1 ustawy o radcach prawnych nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Zadaniem komisji egzaminacyjnej jest przeprowadzenie egzaminu i jego ocenienie. Wynik egzaminu nie stanowi o zakończeniu postępowania o wpis na listę radców prawnych. Oznacza to, że wynik egzaminu może być przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym uchwałą o wpisie lub odmowie wpisu na listę radców prawnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.