II SA/Gd 424/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność gminy nieruchomości gruntowej oddala skargę. UZASADNIENIE Skarga Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2020 r., nr [..], została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 30 listopada 1993 r., nr [..], Wójt Gminy w punkcie 1. zatwierdził, na wniosek B. P. i J. P., podział nieruchomości położonej we wsi N., stanowiącej działki nr [..] i [..], zaś w punkcie 2. orzekł, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz zgodnie z wolą właścicieli gruntów przejmuje nieodpłatnie na rzecz Gminy działkę nr [..] o powierzchni 178 m2, przeznaczoną zgodnie z planem realizacyjnym pod drogę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 września 2019 r., nr SKO [..], wydaną wniosek uczestników postępowania B.P. i J. P., stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. nieważność powyższej decyzji Wójta Gminy z dnia 30 listopada 1993 r., nr [..], w części tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości N., działka nr [..], o powierzchni 178 m2 (pkt 2 decyzji). W piśmie z dnia 1 października 2019 r. Gmina wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2020 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wydane postanowienie, Kolegium wyjaśniło, że Gminie nie przysługuje prawo skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydawał decyzję administracyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Gmina zarzuciła naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Gminie nie przysługuje status strony. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [..], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., uwzględniło skargę w całości i uchyliło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2020 r., stwierdzając jednocześnie, że ww. postanowienie nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium uznało bowiem, że Gmina posiada interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Zdaniem Kolegium interes prawny Gminy, stanowiący o możliwości uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki samorządowej, wynika przede wszystkim z faktu, że została ona uznana za właściciela działek wydzielonych pod drogi z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału i nadal jest uznawana za właściciela z wszystkimi tego konsekwencjami. Jednocześnie, Kolegium stwierdziło, że postanowienie z dnia 14 kwietnia 2020 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało przy tym, że podstawą prawną stwierdzenia niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest przepis art. 134 k.p.a., natomiast uznanie braku legitymacji prawnej do złożenia wniosku w wyniku niepełnej analizy okoliczności sprawy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Treść aktu nie pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste zestawienie ich ze sobą. B. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie z dnia 4 czerwca 2020 r., zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 134 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi w całości wobec uznania, że Gmina ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Kolegium z dnia 3 września 2019 r., mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy Gminie nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu powołanej decyzji Kolegium z dnia 3 września 2019 r., a tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją był niedopuszczalny. Sprawa ta została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Gd 640/20. W tej sytuacji postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. zostało zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie ze skargi na postanowienie autokontrolne z dnia 4 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 października 2020 r. w sprawie II SA/Gd 640/20 oddalił skargę wniesioną na postanowienie z dnia 4 czerwca 2020 r. Następnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 368/21, uchylił zarówno wyrok z dnia 21 października 2020 r., jak i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [..]. W związku z tym postanowieniem z dnia 18 października 2021 r. podjęto postępowanie w sprawie. Rozpoznając skargę Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą organy administracji publicznej i sąd w tej samej sprawie, tj. w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12, Legalis). Przy czym tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony a tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają, w tym treści żądania strony. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Dopiero istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2227/11, Legalis). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ (sąd) nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (sądem). Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Uchybienie obowiązkowi przyjęcia oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku i niezastosowanie się do wynikających z niej wskazań stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym lub orzeczenia wydanego w kolejnym postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jest to naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 153 p.p.s.a. Co więcej, ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1502/21, a także przywołane w nim wyroki NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1874/20 i z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zatem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 368/21, uchylający zarówno wyrok tutejszego Sądu z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 640/20, jak i autokontrolne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [..], które to z kolei uchylało zaskarżone postanowienie z dnia 14 kwietnia 2019 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął problem w sprawie dotyczący interesu prawnego Gminy w dopuszczalności procesowego oddziaływania przez tę Gminę na byt prawny decyzji wydanej przez jej organ, tj. Wójta Gminy. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację argumentacji opartej na uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15), że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji. Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 uznał, iż odmówić należy jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jednostka samorządu terytorialnego nie może również złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ tej jednostki nawet w przypadku, gdy przedmiotem tej decyzji jest okoliczność pozostająca w sferze interesów prawnych tej jednostki samorządu terytorialnego. Brak legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania nawet w sytuacji, gdy efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną tej jednostki, wynika z pozbawienia tej jednostki możliwości oddziaływania na swój organ wykonawczy w zakresie, w jakim ustala on treści podejmowanych rozstrzygnięć administracyjnych. Dopuszczenie jednostki samorządu terytorialnego do udziału w postępowaniu, w którym decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej jednostki, prowadziłoby w rzeczywistości do umożliwienia kwestionowania rozstrzygnięcia wydanego przez odrębny podmiot w postępowaniu odwoławczym, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących rozwiązań proceduralnych. Na powyższą interpretację nie ma wpływu fakt, że rozpoznawana sprawa dotyczy występowania Gminy w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie w fazie odwoławczej postępowania zwykłego. W obu bowiem tych postępowaniach skutek prawny rozstrzygnięć dotyczyłby bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, tj. organu jednostki samorządu terytorialnego. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań. Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa, bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1491/20). Umożliwienie zatem jednostce samorządu terytorialnego występowania w postępowaniu nadzwyczajnym w charakterze strony pod względem skutków procesowych odpowiadałaby zatem uznaniu jej za stronę postępowania zwykłego, co w świetle przywołanej uchwały z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, jest niedopuszczalne. Przenosząc zaś powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, nie ma przymiotu strony w toczącym się postępowaniu nadzwyczajnym, pomimo że na skutek uprawomocnienia się decyzji z 1993 r. nabyła ona własność działki wydzielonej pod drogę publiczną. Tym samym Gmina pozbawiona była także legitymacji do złożenia w tym postępowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji powyższego postanowienie wydane przez Kolegium w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. naruszało przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i zasługiwało na uchylenie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając złożoną skargę, naruszył art. 134 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. Powyższa ocena prawna wiąże Sąd rozpoznający niniejszą skargę dotyczącą postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2020 r., nr [..], które to z przyczyn wskazanych powyżej uznać należy za zgodne z prawem. Skoro bowiem Gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, wydanej przez Wójta Gminy, to zasadne było stwierdzenie przez Kolegium w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2020 r. niedopuszczalności złożonego przez tę Gminę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a.