VII SA/Wa 545/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], decyzją nr [...] wydaną dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał G. M. dokonanie rozbiórki budynku o konstrukcji drewnianej obudowanej sidingiem o wymiarach: 17,5 x 9,50 m wybudowanego bez pozwolenia na budowę, na nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ podał, że ustalono, iż budynek ten został wybudowany w 1998 r., w wyniku przebudowy istniejących wcześniej wiat. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. organ zobowiązał inwestora do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności rozbudowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, lecz mimo to inwestorka złożyła do organu zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem oraz projekt budowlany. Zdaniem organu z przedstawionego projektu wynika, że brak jest możliwości adaptacji budynku tak, by spełniał warunki określone w przepisach techniczno – budowlanych, co powoduje, że należało nakazać jego rozbiórkę. Odwołanie od tej decyzji złożyła G.M. podając, że usytuowanie budynku w granicy wynika z wielkości działki, budynek może zostać obłożony w ścianie szczytowej materiałem podnoszącym odporność ogniową i można też zlikwidować w tej ścianie okno, co pozwoli na doprowadzenie budynku do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], wydaną [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ zacytował fragment ustaleń dokonanych przez sporządzającego na zlecenie skarżącej projekt budowlany budynku stolarni, w skład której wchodzi również budynek objęty decyzją tzn. niezgodność z przepisami techniczno – budowlanymi, polegającą na braku wymaganej w przypadku usytuowania w ostrej granicy działki ściany o wymaganej odporności ogniowej. Istnienie okna w ścianie od strony działki sąsiada, brak ogniomuru oraz zastosowanie nienormatywnej stolarki drzwiowej i na tej podstawie uznał, że nie jest możliwa legalizacja obiektu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, wobec czego nakazanie rozbiórki budynku jest zasadne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. M. Skarżąca podniosła, że złożony projekt budowlany dotyczył inwentaryzacji robót i adaptacji budynku w celu doprowadzenia go do zgodności z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia wystąpiły, dlatego skargę należało uznać za zasadną. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydania dnia [...] lutego 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r., nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej obudowanej sidingiem o wymiarach 17, 5 x 9,50 m, wybudowanego samowolnie na nieruchomości przy ul. [...] w W. W ocenie Sądu decyzja kontrolowana oraz poprzedzająca ją decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a ich uzasadnienia nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne do ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Jest to warunek konieczny do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa, a także zgodnego z istniejącym stanem faktycznym. Organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie do oceny na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalając fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wszystkie wnioski podniesione przez stronę, ponieważ zaniechanie w tym zakresie określonych działań przez organ, zwłaszcza wtedy, gdy strona powołuje się na konkretne i ważne dla niej okoliczności w sprawie jest istotnym uchybieniem procesowym. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny, który wyjaśniałby wszystkie istotne okoliczności w sprawie spoczywa na właściwym organie administracji publicznej. W sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że organy nie wypełniły obowiązków wynikających z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Podstawą prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzji I instancji) jest art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., zgodnie z zapisem którego, właściwy organ nakazuje – z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1) oraz ust. 4 – zgodnie z którym w razie niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, tj. nie złożenia zaświadczenia o zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie złożenia dokumentów, jakich żądał organ, wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 organ orzeka rozbiórkę obiektu. Bezspornym jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę oraz że inwestorka przedstawiła organowi żądane dokumenty (projekt budowlany i zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) mimo, że postanowienie nakładające na nią obowiązki zostało uchylone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z lutego 2008 r. Prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy oparły się wyłącznie na stwierdzeniach sporządzającego (na zlecenie skarżącej) projekt budowlany T. P., o niezgodnościach wybudowanego obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi, nie dokonując żadnych własnych ustaleń w przedmiocie ewentualnej możliwości legalizacji dokonanej samowoli, nie oceniając też przedstawionego projektu i nie wyjaśniając, które z przepisów rozporządzenia wykonawczego inwestycja narusza, w jaki sposób i dlaczego zdaniem organu, nie jest możliwe zastosowanie trybu wynikającego z art. 51 i następnych Prawa budowlanego celem doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Organy nie wyjaśniły również, z jakich powodów przyjęły za datę powstania samowoli rok 1998, w sytuacji gdy skarżąca podała, że przedmiotowy budynek powstał w latach 1990 – 1992. Świadkowie (na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2007 r.):A. J., że po 1994 r., J. N. – w 1998 r., M. W. – w 1993 r., a świadek K. B., że w 2004 r. Jednoznaczne ustalenie daty budowy obiektu jest konieczne dla zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego. Dopiero przedstawienie analizy ustaleń w tym zakresie pozwoli Sądowi na skontrolowanie ich prawidłowości. Omówionych nieprawidłowości nie dostrzegł organ II instancji, pomimo, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. W rezultacie nie podjął żadnych kroków dla ich wyeliminowania pomimo, że na organie II instancji ciążą w postępowaniu nie mniejsze obowiązki niż na organie I instancji. Organ odwoławczy nie może tylko ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, co wynika z istoty administracyjnego toku instancji. Przepis art. 138 k.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a wyjątkowo – w ograniczonym zakresie – kompetencje kasacyjne. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym – poza sprawami uregulowanymi w art. 136 – 139 k.p.a. – odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Powyższe odnieść należy przede wszystkim do przepisów zawierających ogólne zasady postępowania administracyjnego, jak również przepisy o dowodach czy sytuacji strony w postępowaniu dowodowym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów będzie przede wszystkim ustalenie zakresu samowoli budowlanej (z akt i z uzasadnienia decyzji wynika, że obejmuje ona rozbudowę wcześniej istniejącego obiektu budowlanego), datę jej powstania oraz dokonanie oceny stopnia naruszenia przepisów – w tym techniczno – budowlanych, w kontekście uniemożliwienia doprowadzenia obiektu do stopnia zgodnego z prawem. Stanowisko organów winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma też podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej uregulowania procesowe zostały w rozpoznawanej sprawie naruszone zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.