II GSK 3911/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2747/15 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od W. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (siedemset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 marca 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2747/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), uwzględnił skargę W. L. (dalej: skarżący), uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ponadto WSA zasądził od GITD na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] maja 2015 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr 9 funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd członowy (dwuosiowy samochód specjalny marki [...] wraz z dwuosiową naczepą marki [...]), którym kierował P. L., wykonując w imieniu skarżącego przejazd drogowy z ładunkiem niepodzielnym w postaci podnośnika spalinowego marki [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosi 11,15 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), a zatem przekraczał o 1,15 t nacisk osi dopuszczalny na wspomnianym odcinku drogi krajowej. Stwierdzono, że skarżący nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. WITD, na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: prd), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Wskazał w szczególności, że z uwagi na przeznaczenie pojazdu poddanego kontroli, wykonywany nim przejazd nie wymagał zezwolenia. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Stwierdził, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii oraz przestrzegania warunków określonych w takim zezwoleniu, przy czym w art. 64e ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i 3, art. 64a oraz art. 64d prd ustawodawca przewidział wyłączenia w zakresie obowiązku uzyskania zezwolenia. Zdaniem GITD, skoro skarżący nie przedstawił dokumentów świadczących o tym, że kontrolowany przejazd podlegał wyłączeniom, to przejazd ten nie był zwolniony z obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Mając na uwadze parametry wagowe i wymiarowe uzyskane podczas czynności kontrolnych oraz kategorię drogi, na której zatrzymano kontrolowany pojazd, GITD uznał, że wystąpił brak zezwolenia kategorii IV, a w takim przypadku, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd, nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. WSA uwzględnił skargę. Stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt 36 prd pojazdem specjalnym jest pojazd samochodowy lub przyczepa przeznaczone do wykonywania specjalnej funkcji, która powoduje konieczność dostosowania nadwozia lub posiadania specjalnego wyposażenia, przy czym w pojeździe tym mogą być przewożone osoby i rzeczy związane z wykonywaniem tej funkcji. WSA wskazał, że do pojazdów specjalnych należy zaliczyć m.in. pojazdy przeznaczone do wykonywania określonych robót (dźwigi, pogotowia techniczne - warsztaty, pomoc drogowa, żuraw samochodowy, pożarniczy, koparka), przy czym katalog możliwych specjalnych funkcji nie jest zamknięty. Zdaniem WSA, skoro przystosowanie pojazdu do wykonywania funkcji specjalnej nie ogranicza możliwości wykorzystania go do wykonywania przewozu osób lub rzeczy, to możliwe jest stosowanie wobec pojazdów specjalnych definicji przewozu drogowego wynikającej z art. 4 pkt 6a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: utd), a wykonywanie specjalnej funkcji może polegać na przewozie rzeczy o szczególnych właściwościach. W ocenie WSA, w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zatrzymany do kontroli pojazd specjalny wykonywał przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, czy też poruszał się w dniu kontroli po drodze krajowej w celu wykonywania specjalnej funkcji do jakiej był przeznaczony i w związku z tym mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Sąd wskazał na treść art. 42 ust. 1 utd, który nakłada na przedsiębiorców, a zatem także na skarżącego obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych, a brak takiej opłaty jest sankcjonowany w art. 92 utd poprzez zobligowanie właściwego organu do nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem WSA, katalog wyłączeń z art. 42 ust. 1 utd miał charakter zamknięty, co oznacza, że pojazdy lub podmioty w nim niewymienione nie mogły korzystać ze zwolnienia z uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, chyba że są to podmioty, o których mowa w art. 42a utd. Pojazd specjalny z samej definicji nie podlegał zatem wyłączeniu na podstawie wyżej wymienionych przepisów. WSA uznał, że organy administracji nie wyjaśniły jednoznacznie, czy podczas kontrolowanego przejazdu pojazd skarżącego nie podlegał wyłączeniu przedmiotowemu wskazanemu w art. 3 utd. Z materiału dowodowego nie wynika, że pojazd wykonywał transport drogowy a nie funkcję specjalną (pomoc drogowa). W momencie kontroli pojazd przewoził urządzenie stanowiące ładunek niepodzielny. Zdaniem WSA, w sprawie należało ustalić cel przewozu, w szczególności wskazać, czy wynajmujący jest podmiotem, który będzie korzystał z tego urządzenia jako urządzenia przewidzianego do pracy, czy też jako urządzenia przewidzianego do konserwacji lub naprawy. Wobec tego WSA ocenił, że organy przedwcześnie uznały, iż w świetle dokonanych pomiarów na skarżącego należało nałożyć karę pieniężną. WSA zobowiązał organy administracji, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy odniosły się do argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności ustaliły charakter wykonywanego przewozu - czy był to transport drogowy, czy przejazd świadczony w ramach pomocy drogowej. GITD złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. GITD zarzucił wyrokowi WSA: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez WSA, że organy administracji nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie wyjaśniły kwestii dotyczącej rozstrzygnięcia, czy zatrzymany do kontroli pojazd specjalny wykonywał przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, czy też poruszał się w dniu kontroli po drodze krajowej w celu wykonywania specjalnej funkcji do jakiej był przeznaczony i w związku z tym mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy powyższe pozostaje obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy, w świetle niewątpliwego ustalenia, że skarżący nie posiadał w dniu kontroli stosownego zezwolenia kategorii IV na przejazd pojazdem nienormatywnym, zważywszy że podstawą prawną wydanych decyzji i nałożonej na skarżącego kary pieniężnej pozostawały przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, to jest art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2, a nie przepisy ustawy o transporcie drogowym; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez WSA, że organy administracji nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie wyjaśniły kwestii dotyczącej rozstrzygnięcia, czy zatrzymany do kontroli pojazd specjalny wykonywał przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, czy też poruszał się w dniu kontroli po drodze krajowej w celu wykonywania specjalnej funkcji do jakiej był przeznaczony i w związku z tym mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy powyższe pozostaje obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż stosownie do art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nakłada się na podmiot wykonujący przejazd, niezależnie od rodzaju wykonywanego przewozu drogowego; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 3 utd, przez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy art. 42 ust. 1 utd nie dość, że przestał obowiązywać w dniu 30 czerwca 2011 r. w wyniku wdrożenia ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), to i dotyczył obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych (tzw. "winiety"), podczas gdy w przedmiotowej sprawie kara pieniężna została nałożona za brak zezwolenia kategorii IV z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd, przez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez WSA, że dla nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia na podmiot wykonujący przejazd, konieczne jest ustalanie rodzaju wykonywanego przewozu drogowego, to jest czy przejazd następuje w ramach transportu drogowego czy też w związku z wykonywaniem specjalnej funkcji pomocy drogowej. W uzasadnieniu GITD stwierdził w szczególności, że wbrew wykładni art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd dokonanej przez WSA, rodzaj wykonywanego przewozu drogowego jest obojętny na gruncie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym - niezależnie bowiem od rodzaju wykonywanego przewozu drogowego, w przypadku poruszania się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym wymaga się zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD stwierdził, że podtrzymuje skargę kasacyjną, w tym wnioski i wywody w niej zawarte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna GITD w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, z tym, że wiodący charakter ma zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt I,3 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący zastosowania przez WSA art. 42 ust. 1 utd (w zw. z art. 3 utd), gdyż z tego uchybienia, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wynikają dalsze – w postaci błędnej oceny przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i mylnego przyjęcie, iż konieczne są dalsze ustalenia dotyczące tego, czy pojazd wykonywał przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, czy funkcję specjalną, zatem mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zarzut naruszenia prawa procesowego opisany w pkt I, 1 jest zatem komplementarny w stosunku do ww. zarzutu dotyczącego prawa materialnego, zostaną więc rozpoznane łącznie. Zarzuty te są oczywiście słuszne. WSA wskazując na przepis art. 42 ust. 1 utd w zw. z art. 3 utd rozważał, czy podczas kontrolowanego przejazdu pojazd nie podlegał wyłączeniu wskazanemu w art. 3 utd (zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów, spełniających określone w pkt 1- 3 warunki). W tym kontekście, zdaniem WSA, gdyby organ ustalił, że pojazd przemieszczając się wezwany był do wykonywania funkcji specjalnych – przedsiębiorca nie jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd tymże pojazdem po drogach krajowych. To stanowisko jest całkowicie chybione. Słusznie wskazuje organ, że zastosowanie art. 42 ust. 1 utd nie mogło w ogóle być rozważane w sprawie, gdyż po pierwsze przepis ten został uchylony z dniem 30 czerwca 2011 r. w wyniku wdrożenia ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), po drugie zaś dotyczył obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych (tzw. "winiety"), tymczasem w rozpoznawanej sprawie stwierdzono nienormatywność pojazdu – w postaci przeciążenia osi i to za poruszanie się pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej wymierzono karę pieniężną. W konsekwencji błędnie też w niniejszej sprawie WSA wskazywał na treść art. 92 utd jako przepisu sankcjonującego nieuiszczenie wymaganej opłaty. Rozważając – zarówno w oderwaniu od stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie zdarzenia drogowego z [...] maja 2015 r., a decyzja ostateczna została wydana [...] sierpnia 2015 r., jak i od tego, za jakie naruszenie została wymierzona kara – zastosowanie podstawy prawnej w postaci nieobowiązującego przepisu, WSA błędnie wskazał na okoliczności, które organ winien ustalać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Słusznie zatem GITD kwestionuje zobowiązanie go do wyjaśniania tego, czy zatrzymany do kontroli pojazd specjalny wykonywał przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, czy też poruszał się w dniu kontroli po drodze krajowej w celu wykonywania specjalnej funkcji do jakiej był przeznaczony i w związku z tym mógł być zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy nie było kwestionowane, że strona poruszała się pojazdem nienormatywnym, nie posiadała w dniu kontroli zezwolenia kategorii IV na przejazd pojazdem nienormatywnym, a podstawą prawną nałożonej na stronę kary pieniężnej były art. 140aa ust. 1, 3 i 4 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, a nie przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Trafnie też podnosi autor skargi kasacyjnej, że orzekając w sprawie WSA naruszył art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami danej sprawy oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić więc trzeba, że nie będąc związany podstawą prawną – sąd musi jednak orzekać w granicach danej sprawy. Jest zatem związany stanem faktycznym oraz normami powołanymi w rozstrzygnięciu organu i tylko w takich granicach może oceniać zgodność z prawem danego aktu. Przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej wyprowadzony bezpośrednio z podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie powinien wyjść (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis. Wydanie 2, str. 493, Nb 16, wyrok NSA z 24 marca 2011 r. o sygn. akt I GSK 345/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stwierdzić więc trzeba, że WSA rozważając zastosowanie przepisów (abstrahując już od kwestii ich obowiązywania) w ogóle niestosowanych w sprawie przez organ, a co więcej nieadekwatnych do ustalonego stanu faktycznego, pomijając jednocześnie ocenę dokonanej subsumcji stanu faktycznego pod wskazane w podstawie prawnej decyzji przepisy, naruszył art. 134 § 1 ppsa, wychodząc poza granice sprawy, a jednocześnie nie dokonując rozpoznania jej istoty. Wreszcie trafnie podniesiono, że zaskarżonym wyrokiem naruszono także art.133 § 1 ppsa. WSA, oceniając zgodność z prawem decyzji wydanych na gruncie ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uwzględnił bowiem stanu prawnego z momentu wydania tych rozstrzygnięć, ale wziął pod uwagę przepisy już nieobowiązujące. Przedwczesne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt I, 2 i 4 petitum. Jak wcześniej wskazano, WSA - z uchybieniem wyżej wskazanych zasad i norm - nie rozpoznał sprawy kary nałożonej na skarżącego w aspekcie prawidłowości zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego – ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie dokonywał też wykładni art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd w sposób opisany w pkt 4 skargi kasacyjnej. Będzie natomiast zobowiązany – przy ponownym rozpoznaniu sprawy - do dokonania tej kontroli w zaniechanym zakresie. Wówczas oceni też prawidłowość i kompletność przeprowadzonego postępowania dowodowego, koniecznego do zastosowania przepisów podanych w podstawie prawnej decyzji. Z tych wszystkich względów, uznając wskazane zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne, na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz art. 207 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz GITD 700 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Miarkując wysokość zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze fakt, że do naruszenia prawa przez WSA przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn innych niż podniesione w skardze skarżącego, co w okolicznościach tej sprawy należało zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 ppsa.